~ 14 хвилин читання
Анна Цірат, доктор юридичних наук | JVS Law
8 липня 2026 року Кабінет Міністрів розпорядженням № 677-р схвалив Стратегію розвитку галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України на період до 2030 року — і затвердив операційний план заходів з її реалізації на 2026–2028 роки. Документ, який ми супроводжували аналізом від першої публічної редакції червня 2025 року через перероблену робочу версію, що зʼявилася без оголошення, нарешті став чинним актом. Це дає змогу зробити те, чого не міг зробити ніхто протягом року: покласти поруч три редакції — оприлюднену для обговорення, тиху проміжну і ухвалену — і подивитися, що пережило редагування, що зʼявилося в останній момент і що зникло дорогою до підпису.
Коротка відповідь: документ став процедурно кращим і інституційно тихішим. Довга відповідь — нижче.
Що ухвалено: форма, конструкція, звітність
Формальні параметри підтверджують траєкторію, яку ми зафіксували ще в тихій редакції. Акт ухвалено розпорядженням, а не постановою — «Стратегію «схвалено», що в українській урядовій практиці означає організаційний, а не нормативний документ». Назва — нова, з тихої редакції: не просто «розвитку цивільної авіації», а «розвитку галузі цивільної авіації та використання повітряного простору». Реалізація — у 2 етапах: 2026–2028 та 2029–2030 роках, з 4 стратегічними цілями: законодавство і безпека, аеропорти, аеронавігація, перевезення. Того ж дня окремим рішенням уряд утворив Міжвідомчий координаційний центр з підготовки до відновлення польотів цивільної авіації — у публічній комунікації міністерства обидва акти подавалися в парі як «стратегічні рішення» для галузі, тож їх варто розглядати разом.
Віддамо належне: конструкція виконання — найсильніше, що сталося з документом за рік. Разом зі Стратегією затверджено операційний план на перший етап — з відповідальними, строками та індикаторами по кожному заходу; міністерства звітують щокварталу, починаючи з 2027 року; Мінрозвитку щороку до 1 травня подає уряду зведений звіт; проєкт другого операційного плану має бути внесений до 31 жовтня 2028 року. Порівняйте з червневою редакцією 2025-го, яка покладала звітні обовʼязки на окуповані території і не передбачала на моніторинг жодної копійки: механіка підзвітності тепер існує, і це реальний прогрес — незалежно від того, що саме нею моніторитимуть.
Що пережило тиху редакцію
Найкраще з доданого вижило і зміцніло. Спільна з EASA оцінка рівня загрози та ризиків — переформатування відкриття неба з юридичного побічного наслідку скасування воєнного стану на процедуру управління безпекою за додатком 19 до Чиказької конвенції та Doc 9859 — стоїть першим завданням аеропортової цілі і, що важливіше, першим заходом операційного плану з Державіаслужбою, Генеральним штабом та Украерорухом серед виконавців і строком 2026–2028. Кібербезпековий блок розгорнуто як повноцінний напрям із привʼязкою до Глобальної стратегії авіаційної кібербезпеки ICAO. Зʼявилися й нові якорі, яких не було в жодній попередній редакції: Гаазька конвенція про Міжнародну компенсаційну комісію для України від 16 грудня 2025 року — як механізм відшкодування за зруйновану аеронавігаційну інфраструктуру; новий Регламент (ЄС) 2024/2803 про Єдине європейське небо; дорожня карта поступової імплементації оновленого додатка I до Угоди про САП, яку Державіаслужба має затвердити наказом уже 2026 року.
Пережило редагування, на жаль, і те, що мало б не пережити. Аналітична частина досі стоїть на статистиці 2021 року — і «Міжнародні авіалінії України» досі описуються як провідна авіакомпанія галузі. У червні 2025-го це була методологічна вада проєкту; у липні 2026-го це формулювання чинного акта Кабінету Міністрів про перевізника, який перебуває у процедурі банкрутства. Три редакції поспіль жодна рука не торкнулася базового розділу — підтвердження нашого торішнього діагнозу: система редагує те, що має зовнішнього носія, і не редагує те, що потребує внутрішньої аналітичної роботи.
І головне вилучення тихої редакції стало остаточним: завдання щодо механізмів дієвого застосування Кейптаунської конвенції в ухваленому тексті немає. Слово «Кейптаунська» не зустрічається в документі жодного разу. Для аудиторії, яка ухвалюватиме рішення про базування флотів в Україні, — лізингодавців і банків, що фінансують перевізників, — найдешевше і найпотрібніше зобовʼязання держави офіційно випало зі стратегічного горизонту до 2030 року. Тепер його носієм може бути лише окремий законопроєкт поза Стратегією — і це, чесно кажучи, навіть реалістичніший маршрут, але стратегічний документ галузі про нього мовчить.
Що змінилося ще раз — між тихою редакцією і підписом
Тиха редакція, як зʼясувалося, була не фіналом, а проміжною станцією: між нею та ухваленим текстом відбувся ще один раунд редагування, і він вартий окремого розбору.
Перше — доля холдингу. Нагадаємо еволюцію: червнева редакція 2025 року такого завдання не містила; тиха редакція додала «обʼєднання аеропортових комплексів державної та комунальної власності в єдине акціонерне товариство»; анонс профільного заступника міністра в день ухвалення говорив про «єдину управляючу компанію мережі аеропортів». А ухвалений текст містить третє, знову інше формулювання: «створення та розвиток мережі аеродромів шляхом їх обʼєднання в єдиний субʼєкт господарювання», з очікуваним результатом — «створення мережі аеродромів державної власності». Зміни між рядками суттєві. «Аеродромів», не «аеропортів» — інша господарська одиниця. «Єдиний субʼєкт господарювання» — конструкція, що охоплює і акціонерне товариство, і державне підприємство, і будь-що: юридична форма знову не обрана. І найпомітніше: комунальна ланка з формули зникла — очікуваний результат говорить лише про державну власність, тож найскладніше питання тихої редакції, добровільність передачі комунальних аеропортів, розвʼязано найпростішим способом — вилученням. Публічна комунікація міністерства при цьому розходиться з текстом ухваленого акта, і для інвестора, який намагається зрозуміти, хто буде контрагентом майбутньої концесії, це означає: інституційний дизайн аеропортової системи досі не зафіксований — він змінюється в кожній редакції, включно з останньою.
Друге — новий мешканець документа, якого не бачила жодна публічна редакція: національний авіаційний перевізник. «Здійснення організаційних заходів з утворення національного авіаційного перевізника» — завдання четвертої стратегічної цілі; «утворення національного авіаційного перевізника» — очікуваний результат. Це найбільше інституційне рішення в усьому документі — держава оголошує намір створити авіакомпанію — і воно зʼявилося в тексті на останньому кроці, між робочою редакцією та підписом, без жодного публічного обговорення. Патерн, який ми назвали тихою редакцією, не просто пережив ухвалення — він працював до останнього дня.
У нового завдання, втім, давня біографія. Національний перевізник — не галузева ініціатива 2026 року, а ідея, яку Президент публічно просував щонайменше з 2020-го, коли преса переказувала його намір створити державну авіакомпанію рівня Turkish Airlines. У серпні 2021 року моделі майбутнього перевізника обговорювалися з французькими консультантами Aerogestion, а 25 листопада 2021-го на форумі «Велике будівництво: авіація та туризм» глава держави оголосив офіційний старт створення Ukrainian National Airlines — того ж дня Мінінфраструктури підписало з Airbus меморандум про взаєморозуміння щодо співпраці зі створення державного перевізника. Проєкт зупинила війна. На цьому тлі хронологія ухвалення набуває рельєфу: єдине завдання, що зʼявилося між робочою редакцією і підписом, виявилося завданням з найвищим і найдавнішим покровителем. При цьому в операційному плані за ним не стоїть жодного заходу, виконавця і строку — конструкційно це більше нагадує сигнал, ніж програму. Кому адресований сигнал, читач може судити з генеалогії. Заявлена державна модель означає будівництво з нуля — а це насамперед питання державної допомоги: капіталізація, стартовий флот і маршрутна підтримка нової авіакомпанії публічним коштом оцінюватимуться за тестом приватного інвестора, і європейський прецедент запуску ITA Airways показує планку — Комісія вимагала доведеної економічної розривності нового перевізника від старого, щоб новий не успадкував зобовʼязань попередника. Українська специфіка додає дзеркальну вимогу гігієни: новому державному перевізникові доведеться юридично дистанціюватися від маси банкрутства історичного флагмана — у брендах, слотах, міжнародних призначеннях — щоб жодна нитка не тягнула його в чужу процедуру.
Третє — вилучення, яке легко не помітити: з ухваленого тексту зникла пряма привʼязка аеропортових зборів до Директиви 2009/12/ЄС, яку тиха редакція називала серед завдань разом із вимогами щодо консультацій, прозорості та недискримінації. Формально тема не втрачена — директива входить до додатка I Угоди про САП, тож загальна дорожня карта імплементації acquis її колись накриє. Але різниця між «окремим завданням Стратегії» і «десь у дорожній карті серед десятків актів» — це різниця в пріоритеті, а тарифний режим — це модель доходів будь-якої майбутньої концесії. З конкретики лишилася наземка: імплементація Директиви 96/67/ЄС про доступ до ринку наземного обслуговування стоїть у плані окремим заходом на 2027 рік — для перевізників і незалежних хендлерів це, до речі, одна з найпрактичніших новин документа.
Завдання без заходів: асиметрія Стратегії і плану
Найцікавіше в ухваленому пакеті відкривається, коли поруч покласти завдання Стратегії й затверджений разом із нею операційний план. Стратегія передбачає: утворення національного перевізника; сприяння фінансуванню з державними гарантіями для розбудови аеропортової інфраструктури; обʼєднання аеродромів у єдиний субʼєкт; розроблення стратегічних планів розвитку аеропортів; створення сучасного мультимодального логістичного центру. Операційний план на 2026–2028 роки не містить жодного заходу за жодною з цих позицій. Оцінка ризиків з EASA — є. Сертифікаційні перевірки пошкоджених аеропортів — є. Підготовка персоналу — є. Наземка за 96/67 — є. А всі інституційні та фінансові рішення — перевізник, гарантії, обʼєднання, самі гроші на відбудову — залишилися деклараціями без виконавця, строку та індикатора.
Пояснення цієї асиметрії документ дає сам, одним реченням, яке варто процитувати дослівно: «реалізація Стратегії не потребує залучення додаткових фінансових, матеріально-технічних, людських та інших ресурсів». Стратегія, метою якої є відновлення авіаційної інфраструктури, що постраждала внаслідок збройної агресії, — не потребує додаткових ресурсів. Виконання ж операційного плану передбачається «за рахунок коштів міжнародної технічної, грантової та гуманітарної допомоги, приватних інвестицій» та інших незаборонених джерел. Перекладемо: держава схвалила стратегію відбудови, яка не резервує на відбудову жодної бюджетної копійки понад наявні програми і фінансує перший етап за рахунок донорських та приватних коштів. Ми писали нещодавно, розбираючи нові європейські правила державної допомоги, що чесна бухгалтерія української аеропортової відбудови зводиться до формули «комерційні структури для головних воріт, скупі цільові публічні гроші для перших, приватна воля для решти». Ухвалена Стратегія цю бухгалтерію мимоволі підтвердила — своїм власним фінансовим розділом.
Показники, які неможливо провалити
Окремої уваги заслуговує додаток з показниками досягнення стратегічних цілей — бо тепер, на відміну від червневої редакції, моніторити є що, і питання лише в тому, що саме.
Вимірюваних цілей у документі три: чотири аеропорти, що відновили роботу, до 2028 року (які саме — не сказано); 16,2 млн пасажирів через аеропорти у 2028-му — рівень 2021 року; 63,2 тис. тонн вантажів і 230 512 польотів — теж рівень 2021-го. Зауважте конструкцію пасажирського показника: він календаризований — 2028 рік — а не привʼязаний до події відкриття неба. Досягти довоєнного пасажиропотоку за станом на 2028 рік можливо лише за сценарію, в якому повітряний простір відкриється суттєво раніше; якщо небо відкриється у 2028-му, показник математично провалений у день відкриття. Стратегія, таким чином, мовчки заклала у власні KPI оптимістичний безпековий сценарій — не сформулювавши його ніде в тексті.
Решта показників сформульована як «тенденція до зростання» — включно з часткою імплементованих актів acquis (база 20 відсотків, ціль — тенденція) та обсягом залучених приватних інвестицій (база 0, ціль — тенденція). Показник, цільовим значенням якого є напрямок, а не величина, неможливо провалити — але ним неможливо й управляти. Для документа, який уперше отримав справжню машинерію звітності, це прикра розтрата: щоквартальні звіти збиратимуть числа, які ні з чим порівнювати.
Постскриптум: чотири дні
Цей текст був майже готовий, коли хронологія додала останній штрих. Розпорядження № 677-р датоване 8 липня. 12 липня Президент оголосив про масштабне оновлення уряду: Премʼєр-міністерка залишає посаду, а за повідомленнями народних депутатів і медіа, Мінрозвитку планують розділити на два відомства — Мінрегіон та Міністерство інфраструктури. Між підписом Стратегії та анонсом розформування міністерства, яке її готувало, минуло чотири дні.
Ми не робимо з цієї хронології висновків про мотиви — вона промовиста без них. Але один практичний наслідок варто зафіксувати вже зараз. Операційний план покладає саме на Мінрозвиток роль координатора звітності: зведений звіт уряду — до 1 травня 2027 року, проєкт другого операційного плану — до 31 жовтня 2028 року. Якщо міністерство буде реорганізовано поділом, кожен із цих обовʼязків має знайти правонаступника, і розподіл авіаційного блоку між Мінрегіоном та відновленим Мінінфраструктури стане першим практичним тестом машинерії звітності — ще до першого звіту. Те саме стосується Міжвідомчого координаційного центру, утвореного того ж 8 липня: орган, покликаний готувати відкриття неба, починає роботу одночасно з реорганізацією відомства, навколо якого його було збудовано. Чи будуть автори Стратегії її виконавцями — питання, на яке відповість склад нового уряду.
Що це означає — і за чим стежити далі
Підібʼємо баланс трьох редакцій — і назвімо результат прямо. 8 липня ухвалено не стратегію розвитку галузі, а чесний реєстр того, що держава готова робити, і того, чого не готова. Готова — там, де дешево і де поруч стоїть зовнішній партнер: оцінка ризиків з EASA, сертифікаційні перевірки, підготовка персоналу, наземне обслуговування за директивою. Не готова — там, де треба платити, обирати і відповідати: жодного заходу під фінансування, жодної юридичної форми під обʼєднання аеропортів, жодного механізму під перевізника, жодного слова про Кейптаун. Процедура зʼявилася — рішення — ні. Документ навчився звітувати, але так і не наважився на рішення.
Це не той документ, який можна назвати порожнім. Але інституційний почерк, який ми відстежуємо з червня 2025 року, зберігся до останньої сторінки. Практичний результат для трьох читачів цієї серії різний.
Галузі варто працювати з чотирма операціоналізованими заходами як із справжнім планом — у них є виконавці, строки і донорське фінансування — і не будувати нічого на деклараціях без заходів.
Інвесторові документ повідомляє, що інституційний дизайн системи — хто володітиме аеропортами і хто підпише другий бік майбутньої концесії — залишився незафіксованим, тож у чек-листі due diligence не змінилося нічого, крім дати.
А міністерству-наступнику дісталася машинерія звітності з двома вбудованими іспитами: перший зведений звіт до 1 травня 2027 року покаже, чи працює машинерія, а другий операційний план до 31 жовтня 2028-го — чи отримають декларації нарешті заходи, чи офіційно перейдуть у наступне десятиліття.
Рішення, що визначають архітектуру галузі — хто володітиме аеропортами, чи буде державна авіакомпанія, звідки прийдуть гроші, — зʼявляються, змінюються і зникають між редакціями без обговорення, а в затвердженому плані виконання не передбачено жодних заходів. Найдорожче для повернення авіаційного капіталу зобовʼязання — кейптаунське — остаточно зникло. Найбільше інституційне рішення — національний перевізник — зʼявилося в останню мить. А формула обʼєднання аеропортів змінилася втретє за три тексти і розходиться з публічним анонсом міністерства в день ухвалення.
Перелік для стеження при цьому конкретний. Наказ Державіаслужби з дорожньою картою імплементації acquis — до кінця 2026 року: саме в ньому стане видно долю Директиви 2009/12 про аеропортові збори. Перший «організаційний захід» щодо національного перевізника — його правова форма і джерело капіталізації. Юридична форма «єдиного субʼєкта господарювання» мережі аеродромів — і чи повернеться до неї комунальна ланка. І доля самого розпорядження № 677-р у реорганізації уряду — кому перейдуть функції Мінрозвитку і чи встигнуть зміни до першого звітного циклу.
Рік тому ми назвали цю серію «Авіаційна стратегія без неба» — і небо за цей час не відкрилося. Але тепер у галузі є чинна стратегія, план і звітність — і є задокументована історія того, як цей документ редагували. Перше дає підстави для обережного оптимізму. Друге — для уважного читання кожної наступної редакції будь-чого.
Про автора
