Готовність без активації: чому відновлення польотів в Україні потребує тригерної, а не негайної архітектури

Ганна Цірат, доктор юридичних наук | JVS Law

За липень 2026 року росія випустила по Україні рекордні 376 ракет — найбільша місячна цифра з початку повномасштабного вторгнення і вдвічі більше за червневу. З них 195 мали балістичну траєкторію, і українська протиповітряна оборона перехопила 29 — приблизно 15 %. З дронами картина інша: за той самий місяць збито й придушено 5 142 безпілотники. Причина розриву відома й не приховується — критичний дефіцит ракет-перехоплювачів, зокрема PAC-3 для комплексів Patriot, які залишаються єдиним надійним засобом протидії балістичній загрозі.

Ці цифри важливі не самі по собі, а тому що вони змінюють саме питання, яке варто ставити щодо відновлення цивільної авіації в Україні. У попередній статті цієї серії ми доводили, що реальне питання — не «коли відкриють небо», а за яких умов воєнний ризик стає прийнятним для міжнародного страхового ринку, і що ця прийнятність залежить передусім від здатності верифікувати ризик цифровими засобами: аудиторський слід, незмінні журнали подій, швидкий доступ до даних для страховика. Це залишається правильною і необхідною умовою. Але вона недостатня.

Верифікованість ризику відповідає на питання, чи можна довести страховику, що система працює. Вона не відповідає на інше питання, яке постає одразу за ним: хто саме несе залишковий фінансовий ризик, коли верифікація підтверджена, і за яких обставин ця відповідальність переходить від приватного ринку до держави. Саме цей — наступний — шар архітектури є предметом цієї статті.

Тут важливо одразу відмежуватися від спокуси, яка природно виникає з такої статистики: трактувати відсутність протиракетного захисту як остаточний аргумент проти будь-якої підготовчої роботи зараз, доки цей захист не з’явиться. Це хибний висновок, і подальші розділи пояснять чому. Дефіцит перехоплювачів — аргумент проти негайної капіталізації й негайного польоту. Це не аргумент проти того, щоб юридична й інституційна архітектура, яка одного разу дозволить швидко активувати механізм, була готова заздалегідь.

13 березня 2026 року Міністерство розвитку громад і територій України видало наказ № 511 про утворення Робочої групи щодо підготовки до відновлення функціонування аеропортів, оприлюднений через три дні. Групу очолює заступник міністра, а до складу входять представники Міноборони, Повітряних сил, Державіаслужби, ДСНС, Служби безпеки, Держагентства відновлення та керівництва ключових аеропортів. Наказ такого роду — внутрішній акт міністерства, а не нормативно-правовий акт, що підлягає державній реєстрації в Мін’юсті: він організовує роботу самого відомства, але не створює суб’єкта відповідальності, не встановлює обов’язкової моделі розподілу ризиків і не може бути інтегрований у міжнародні страхові та фінансові механізми.

Відтоді ситуація не прояснилася, а ускладнилася. Постановою Кабінету Міністрів № 963 від 17 липня 2026 року міністерство, яке створило робочу групу, реорганізовано: його перейменовано на Міністерство з відновлення, інфраструктури та транспорту, поруч утворено окреме Міністерство у справах громад, територій та внутрішньо переміщених осіб, а функції перерозподілено між ними. Через чотири місяці після підписання наказу орган, що його видав, мав уже іншу назву й інший мандат. Сам наказ пережив цю зміну — він і досі опублікований на сайті відомства-правонаступника, — але що станеться з робочою групою і з ширшим міжвідомчим механізмом, який мав би стати інституційним центром відновлення польотів, публічно не повідомлялося.

Це не деталь адміністративної хроніки. Це ілюстрація структурної вразливості, яка має пряме значення для дизайну самого механізму. Будь-яка інституція, прив’язана до конкретного міністерства чи створена наказом одного відомства без самостійної законодавчої основи, успадковує весь політичний ризик цього міністерства: реорганізацію, перейменування, перерозподіл функцій, зміну пріоритетів нового керівництва. Для міжнародного лізингодавця чи перестраховика, який оцінює, чи повертати актив або капітал в Україну на горизонті кількох років, ця вразливість читається однозначно — навіть коли механізм буде розроблений, немає гарантії, що інституція, яка мала б його адмініструвати, збереже той самий мандат до моменту активації.

Звідси випливає аргумент, значно сильніший за просто організаційну зручність: активаційний механізм має бути закріплений за інституцією з процедурною й функціональною безперервністю, а не за ad hoc міжвідомчою структурою, підпорядкованою конкретному міністерству. Державна авіаційна служба України відповідає цій вимозі природно. Вона профільний регулятор галузі, її повноваження випливають із законодавства про цивільну авіацію, а не з наказу окремого відомства, і вона не втрачає мандата при кожній урядовій реорганізації так, як це відбувається з координаційними органами, створеними під конкретний політичний момент.

Це міркування має і ширше застосування, ніж власне авіація. Механізм, який покладається на структуру, здатну бути перейменованою, перекроєною чи поглинутою разом із міністерством, що її породило, за визначенням не може бути «готовим, але неактивним» у тому сенсі, який ми відстоюємо в цій статті — він ризикує стати невпізнанним у момент, коли умови для активації нарешті настануть. Тому інституційна прив’язка до Державіаслужби — це не питання адміністративної логіки, а частина самого механізму управління ризиком, на рівні з фінансовою архітектурою, яку ми розглянемо далі.

Коли обговорюють небезпеку відновлення польотів в Україні, MH17 майже завжди зринає першим — і це зрозуміло, оскільки саме ця трагедія 2014 року сформувала сучасне міжнародне регулювання оцінки ризику над зонами конфлікту. Але використання MH17 як універсальної метафори страху приховує важливу відмінність, яка має пряме практичне значення для дизайну механізму відновлення: ризик літака в польоті над зоною конфлікту і ризик наземної інфраструктури аеропорту — це не один ризик у двох проявах, а два структурно різні ризики, з різними механізмами мінімізації, різними джерелами даних для оцінки і, зрештою, різними відповідями на питання «за яких умов це стає прийнятним».

En-route ризик — тип, що матеріалізувався в MH17 і в PS752, — стосується літака в польоті над територією, де існує загроза ураження засобами протиповітряної оборони. Він вирішується інструментами, які вже існують і активно застосовуються: закриттям маршруту через NOTAM, публікацією Conflict Zone Information Bulletin з боку EASA — саме такий механізм детально описано в попередній статті цієї серії щодо статусу повітряного простору України — і, для перевізника, задокументованою процедурою оцінки загрози перед кожним вильотом, про яку йтиметься далі на прикладі справи проти МАУ.

Термінальний ризик — той, що безпосередньо стосується сценарію відновлення польотів в Україні, — інший за своєю природою. Це загроза наземній інфраструктурі аеропорту від балістичного удару під час стоянки повітряного судна, зльоту чи посадки. Його не можна усунути закриттям маршруту, оскільки літак не перебуває в польоті над зоною конфлікту — він фізично перебуває в конкретному місці на землі, яке або перебуває під загрозою балістичного удару, або ні. Це ризик географічної локації, а не траєкторії польоту, і саме тому питання «який саме аеропорт» — не деталь логістики, а центральне питання всієї архітектури.

Тут доречно повернутися до вибору Львова як пілотного майданчика. Аргумент на його користь ніколи не був суто символічним — близькість до польського кордону робить його придатним для маршрутів евакуації та логістичної інтеграції з європейським простором, — але географічна аргументація підкріплюється й незалежною ринковою оцінкою. Страховий ринок, що активно працює з воєнними ризиками в Україні, послідовно визначає Київ і Одесу як регіони найвищої концентрації ризику: саме там накопичується найбільший обсяг застрахованих обʼєктів і саме там страховики вже відмовляють у покритті через вичерпання ліміту на локацію. Львів у цьому переліку не фігурує. Це не гарантія — жодна точка на карті України не отримала формального імунітету від балістичного удару, і ми не стверджуємо протилежного, — але це збіг незалежних оцінок, зроблених з різних вихідних позицій: юридично-стратегічної (близькість до кордону, логістична роль) і суто актуарної (де ринок бачить найбільшу шкоду, що вже реалізувалася).

Практичний висновок для дизайну механізму такий: порогові умови активації не можуть бути єдиними для всієї країни. Умова, придатна для відновлення операцій у Львові, буде передчасною для Києва чи Одеси — і навпаки, вимога дочекатися загальнонаціонального зниження ризику до рівня, прийнятного для найбільш небезпечних регіонів, невиправдано затримає відновлення там, де ризик уже структурно нижчий. Механізм має бути калібрований по локації, а не по країні в цілому.

Одне з найпоширеніших заперечень проти будь-якої державної участі в страхуванні авіаційних воєнних ризиків звучить приблизно так: держава й так очікує на величезні видатки, пов’язані з відновленням енергоінфраструктури, і на політ літаків ресурсу просто не залишиться. Це заперечення інтуїтивно переконливе, але воно змішує дві принципово різні бюджетні категорії, і ця відмінність має не бухгалтерське, а юридичне значення для дизайну механізму.

Пряме фінансування — капітальні видатки — це кошти, які держава витрачає зараз, незалежно від того, чи станеться страховий випадок. Саме такими є видатки на відновлення генеруючих потужностей чи захист підстанцій: гроші виділяються й витрачаються сьогодні, на конкретний фізичний результат. Державна гарантія — інструмент принципово іншої природи. Вона не є бюджетним видатком у момент надання; вона стає видатком лише в момент настання страхового випадку, і лише в розмірі фактично реалізованого збитку. До цього моменту вона існує як умовне зобов’язання — юридично реальне, але фінансово неактивне.

Це не абстрактна теоретична конструкція, хоча тут варто одразу уточнити механізм, а не спрощувати його до «державної гарантії» як такої. У попередній статті цієї серії ми детально розглядали Unity Facility — механізм, розгорнутий у листопаді 2023 року і публічно представлений у січні 2024-го компанією Marsh McLennan спільно з урядом України, Експортно-кредитним агентством, Укрексімбанком, Укргазбанком і DZ Bank, з андеррайтингом на Lloyd’s, для покриття воєнних ризиків суден, що вивозять українське зерно через Чорне море; у березні 2024 року його поширили на всі невійськові вантажі. Інструментом, який фактично побачив перестраховий ринок, була не пряма суверенна гарантія, а резервні акредитиви двох українських державних банків, підтверджені DZ Bank, що разом формують фонд компенсації першого рівня збитків, тоді як за самим механізмом стоїть Мінекономіки України. Державна гарантія тут присутня, але не на поверхні механізму: саме вона є юридичною підставою, на якій державні банки взагалі можуть видати такі акредитиви, проте перестраховий ринок працює безпосередньо з підтвердженим банківським інструментом, а не з суверенним зобов’язанням як таким.

Ця відмінність має практичне значення, а не лише термінологічне. Пряма суверенна гарантія для міжнародного перестраховика — це зобов’язання держави, що перебуває у стані війни, виконання якого залежить від політичної волі, бюджетної спроможності й, зрештою, від питання суверенного імунітету в разі спору: примусове виконання проти держави, навіть за наявності застереження про право та юрисдикцію, лишається значно менш передбачуваним, ніж проти банку, що підтвердив акредитив. Резервний акредитив, підтверджений визнаним європейським банком, — це банківський інструмент зі стандартизованою, добре зрозумілою для ринку процедурою виконання, який лише в основі спирається на державну гарантію, а не пред’являється ринку безпосередньо в такому вигляді. Це не стосується різниці між капітальними видатками й умовним зобов’язанням із попереднього абзацу — обидва інструменти лишаються умовними, — але це стосується питання, якої саме форми це умовне зобов’язання повинне набути, щоб бути прийнятним для лондонського ринку. Результат вимірюється не декларативно: премія за воєнне покриття для суден, що працюють у межах механізму, знизилася приблизно з 3 % вартості вантажу до менш ніж 1 %.

Це принципово відповідає на структуру заперечення, але лише частково. Так, умовне зобов’язання не конкурує з фінансуванням енергетики за одну й ту саму бюджетну лінію — воно не видаток, а зобов’язання на випадок настання події, — і завдяки самому факту свого існування здатне суттєво знизити вартість покриття для приватного ринку, як показав досвід Unity. Але це не означає, що держава політично готова взяти на себе навіть умовне зобов’язання щодо авіаційних воєнних ризиків за поточного рівня протиповітряного захисту. Тут точніша, ніж «немає грошей», формула виглядає так: причина відмови — не відсутність фіскального простору, а відсутність апетиту до ризику за поточного співвідношення частоти й тяжкості потенційних збитків. Це інша теза, і вона краще працює як юридичний аргумент, оскільки веде до конкретного, вимірюваного питання — при якому рівні перехоплення балістичних цілей чи якій частоті ударів по об’єктах критичної інфраструктури цей апетит зміниться. Саме це питання — предмет порогових умов активації.

Варто також чесно визнати межу аналогії з Unity, а не приховувати її. Морський ризик і авіаційний мають різну частотно-тяжкісну структуру: Unity адресує високочастотний, відносно нижчий за тяжкістю ризик на нижньому рівні покриття через комбінацію резервних акредитивів і приватного капіталу, тоді як авіаційна пропозиція позиціонує державу саме на катастрофічному, верхньому рівні, оскільки збитки від ураження повітряного судна є низькочастотними, але надзвичайно високими за тяжкістю. Крім того, як зазначено в статті про цифрову довіру та страхованість, сама модель Unity функціонує лише за умови, що ризик ідентифікований, структурований і верифіковний — у морському секторі це досягається контролем маршрутів і зон, в авіації цього недостатньо без цифрової доказової бази. Пряме відтворення морської моделі в авіації неможливе; можливе відтворення її фінансової логіки — умовної, а не капітальної державної участі — адаптованої до іншого профілю ризику.

Питання «хто захоче стати пасажиром» після років закритого неба й на тлі активних ударів зазвичай ставлять як питання довіри чи психологічної готовності. Це справедливе занепокоєння, але воно приховує інше, юридично точніше питання, яке має пряме значення для дизайну механізму відновлення: чи має перевізник формалізовану, аудитовану процедуру рішення «летимо / не летимо», і що станеться з самим перевізником, якщо такої процедури немає — саме той тип питання експозиції, що входить до сфери нашої практики правових та експертних висновків з українського права.

Відповідь на це питання вже дала судова практика, хоч і в канадській юрисдикції. У детальному аналізі справи PS752 ми показали, що Онтарійський суд у справі S. v. Ukraine International Airlines (червень 2024 року) визнав МАУ такою, що не довела відсутності недбалості: авіакомпанія не провела достатнього аналізу загрози на тлі ескалації між Іраном і США, не ухвалила рішення про призупинення чи зміну рейсу, і відповідні підрозділи компанії не отримували своєчасних оновлень щодо загроз від партнерів чи авіаційних регуляторів. Наслідок — МАУ втратила право на обмежену відповідальність за Монреальською конвенцією (чинний ліміт першого рівня становить 151 880 СПЗ) і стала необмежено відповідальною за наслідки катастрофи. Компанія увійшла в процедуру банкрутства ще в листопаді 2023 року, до самого рішення суду, і найцінніші активи вже були розпродані на момент його ухвалення.

Це не аргумент про моральну провину — суд оцінював конкретні процедурні прогалини, а не намір, — а про структуру ризику, яку має враховувати будь-яка модель відновлення. Необмежена відповідальність настає не тому, що трапляється катастрофа сама по собі; вона настає тому, що перевізник не може довести, що прийняв рішення про виліт на основі задокументованого, добросовісного аналізу наявної інформації про загрозу. Іншими словами, ризик для перевізника — це не ризик того, що щось станеться, а ризик того, що станеться щось, а процедура ухвалення рішення виявиться недоведеною.

Тут виникає пряме продовження тези з попередньої статті цієї серії про IT-контракти й доказову базу: цифровий аудиторський слід, незмінне логування й задокументована процедура ухвалення рішень потрібні не лише для того, щоб страховик визнав інцидент застрахованим випадком. Вони потрібні перевізнику для того, щоб взагалі мати можливість скористатися лімітом відповідальності за Монреальською конвенцією, а не повторити долю МАУ. Це означає, що будь-яка архітектура відновлення польотів, яка обмежується страховим покриттям аеропорту й судна, залишає незакритим саме той канал ризику, який фактично знищив попереднього українського перевізника — процедуру ухвалення рішень на рівні авіакомпанії.

Щодо самої пасажирської психології — тут варто уникати як надмірного песимізму, так і надмірного оптимізму. Ізраїльський досвід під час прямого балістичного обміну з Іраном у червні 2025 року показав, що готовність людей летіти під загрозою — не константа: національний перевізник продовжував виконувати рейси, і попит виявився настільки стійким, що регулятор згодом розглядав питання завищення цін під час війни. Але це приклад безперервності, а не відновлення: Ізраїль ніколи повністю не зупиняв польоти, і психологічний бар’єр «почати літати знову після кількарічної перерви» суттєво відрізняється від бар’єра «продовжувати літати попри новий виток ескалації». З цього не випливає прогноз щодо попиту в українському випадку — лише те, що готовність пасажирів залежить від конкретних обставин відновлення і не повинна бути єдиним аргументом ні за, ні проти механізму, дизайн якого обговорюється в цій статті.

Кожен із попередніх розділів відповідав на окреме заперечення: інституційна нестабільність вирішується прив’язкою до Державіаслужби, а не до ad hoc-структури; фінансова природа держпідтримки — розведенням умовного зобов’язання та капітальних видатків; географія ризику — калібруванням за локацією, а не за країною; відповідальність перевізника — цифровою доказовою базою для ухвалення рішень. Об’єднати ці відповіді в єдину модель можна одним принципом: механізм створюється й юридично закріплюється зараз, але його фактична активація й капіталізація прив’язуються до заздалегідь визначених, вимірюваних порогових умов, а не до політичного рішення чи суб’єктивної оцінки моменту.

Юридична й інституційна робота, яку можна і варто виконати вже зараз, не чекаючи на зміну ситуації з протиповітряною обороною, — саме той тип структурування, що входить до нашої практики авіації та фінансування активів в Україні, — охоплює три елементи. По-перше, розширення законодавчого мандата Експортно-кредитного агентства на авіаційний воєнний ризик hull war: ЕКА вже має ліцензію НБУ на страхову діяльність, уже працює в класах воєнного ризику й брала участь у запуску Unity Facility, а отже, є функціональним аналогом ізраїльської Inbal, якому бракує лише формального розширення мандата, а не інституційної спроможності з нуля. По-друге, капіталізація через структуру, аналогічну резервним акредитивам державних банків із підтвердженням міжнародного банку-партнера, з державною гарантією як юридичною основою цього інструменту, а не як формою, безпосередньо пред’явленою перестраховому ринку. Це та сама конфігурація, що вже підтвердила свою прийнятність для лондонського ринку в морському секторі, і немає очевидних причин, чому вона не могла б бути відтворена для авіаційного механізму на верхньому, катастрофічному рівні покриття — за умови, що ЕКА чи уповноважені державні банки отримають аналогічне підтвердження від європейського банку-партнера. По-третє, формалізована процедура швидкої активації — заздалегідь прописаний, а не імпровізований у момент кризи алгоритм переходу механізму зі стану готовності в стан дії.

Порогові умови активації мають бути зовнішніми, вимірюваними й публічно верифіковними — не предметом закритого політичного рішення, а результатом застосування наперед погодженого критерію до наявних даних. Це можуть бути: відсоток успішного перехоплення балістичних цілей на певному горизонті спостереження; відсутність прямих ударів по об’єктах аеропортової інфраструктури протягом визначеного періоду для конкретної локації; формальна переоцінка ризику з боку ІКАО або публікація оновленого Conflict Zone Information Bulletin з боку EASA для конкретного маршруту чи аеропорту. Принципово, що ці умови калібруються за локацією, а не за країною в цілому — умова, достатня для Львова, може залишатися недосяжною для Києва чи Одеси ще довго після того, як львівський сегмент уже буде активним.

Ця архітектура одночасно знімає три заперечення, які на перший погляд здавалися нездоланними. Державі не потрібно витрачати ресурс зараз, оскільки зобов’язання залишається умовним до настання порогових умов. Мовчання чи інституційна нестабільність з боку профільних органів перестає бути провалом проєкту й стає підтвердженням того, що механізм працює саме так, як задумано, — готовий, але не активований, доки зовнішні умови не виконані. І ризик перевізника отримує структурне рішення: цифрова доказова база, яка вже є передумовою страхованості, стає також інструментом, що дозволяє верифікувати виконання самих порогових умов активації — той самий аудиторський слід, що захищає перевізника перед судом, здатний фіксувати й публічно підтверджувати досягнення порогу.

Мовчання інституцій, з якими розпочинався цей діалог, і невизначеність довкола їхньої подальшої долі — не аргумент проти архітектури, викладеної в цій статті, а її непряме підтвердження. Механізм, побудований на вимірюваних, зовнішніх порогових умовах і закріплений за інституцією з процедурною безперервністю, не потребує, щоб конкретне міністерство чи координаційний центр існували незмінними для того, щоб залишатися дійсним. Він потребує лише того, щоб юридична робота — розширення мандата ЕКА, структура резервних акредитивів, формалізована процедура активації, цифрова доказова база для перевізників і аеропортів — була виконана заздалегідь, незалежно від темпу чи напряму інституційних змін навколо неї.

Це не заперечує складності поточного моменту. Дефіцит перехоплювачів, описаний на початку статті, — реальне і, ймовірно, найголовніше обмеження, яке визначає, коли саме порогові умови зможуть бути досягнуті для того чи іншого аеропорту. Але питання «коли» і питання «чи готова архітектура» — різні, і їхнє змішування призводить до хибного висновку, що відсутність протиракетного захисту робить будь-яку підготовчу роботу передчасною. Вірно протилежне: саме тому, що момент активації непередбачуваний і, ймовірно, настане нерівномірно для різних локацій, юридична готовність має випереджати його, а не йти слідом.

Детальна архітектура для пілотного сценарію відновлення у Львові — з розведенням двох різних профілів ризику: високочастотного, відносно нижчого за тяжкістю ризику наземної інфраструктури від дронів і уламків, і низькочастотного, але катастрофічного ризику для повітряного судна в польоті — буде предметом наступної статті цієї серії.