Повернення авіації. Частина 4: що зробити до першого листа

Ганна Цірат, доктор юридичних наук | JVS Law

Три попередні частини серії будувалися довкола європейського досвіду — бо саме там накопичена практика, на якій вчаться. Завершальна частина повертає розмову додому і відповідає на питання, з якого насправді все починається: за якими правилами українського права житиме угода аеропорту з перевізником, підписана в рік відкриття неба, хто і що має погоджувати з АМКУ — і що конкретно аеропорт може підготувати вже зараз, поки перший лист ще не надійшов.

Основа рамки — Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» № 1555-VII, ухвалений у 2014 році та повноцінно чинний із серпня 2017 року. Його конструкція свідомо віддзеркалює європейське правило зі статті 107(1) Договору про функціонування ЄС: державною допомогою є підтримка суб’єкта господарювання в будь-якій формі за рахунок державних чи місцевих ресурсів, яка створює переваги для окремих компаній чи видів діяльності та спотворює або загрожує спотворити конкуренцію. Уповноважений орган — Антимонопольний комітет; нову допомогу за загальним правилом треба повідомити йому до надання, а допомога, надана без повідомлення чи всупереч рішенню, є незаконною — з механізмом повернення до бюджету разом з відсотками, про який ішлося у другій частині.

Дві обставини перетворюють цей закон з формальності на робочу рамку для аеропортової угоди. Перша — асоціаційний якір: Угода про асоціацію прямо вимагає оцінювати допомогу за критеріями європейського права, включно з практикою Європейської Комісії та Суду ЄС. Іншими словами, клагенфуртські й французькі уроки з другої частини — це не «чужа практика для загального розвитку», а джерело тлумачення, яким АМКУ юридично зобов’язаний керуватися: прочитання пакета документів як єдиної угоди, тест приватного оператора, кваліфікація маркетингових платежів — усе це імпортовано в українське право самим текстом Угоди.

І це вже не прогноз, а практика. АМКУ має власні аеропортові рішення. У справі про державну допомогу КП «Херсонські авіалінії» — рішення тимчасової адміністративної колегії від 20 серпня 2021 року № 113-р/тк — Комітет прямо застосував пункт 85 Керівних принципів авіації (так у рішеннях АМКУ називаються Настанови Європейської Комісії щодо державної допомоги аеропортам та авіакомпаніям 2014 року, за методологією яких ми описували розрахунок у третій частині), перевіряючи, чи відповідає нова інфраструктура прогнозованому попиту в середньостроковій перспективі. Рішенням від 21 жовтня 2021 року № 586-р оцінювалася допустимість підтримки за бюджетною програмою КПКВК 3101290 «Фінансове забезпечення заходів з розвитку аеропортної інфраструктури» обсягом 320 млн гривень на друге півріччя 2021 року. Надходили до Комітету і повідомлення щодо аеропортових інвестиційних проєктів — зокрема щодо будівництва аеродрому міжнародного аеропорту «Дніпро» (повідомлення від 21 липня 2021 року). Український регулятор читає аеропортові справи через європейський інструментарій уже щонайменше п’ять років — до відкриття неба він підійде з готовою методологією.

Друга обставина — часова, і її важливо знати точно. На період дії воєнного стану та протягом одного року після його припинення чи скасування надавачі звільнені від обов’язку повідомляти АМКУ про нову державну допомогу; більше того, сам закон оголошує допомогу, надану під час воєнного стану, допустимою, а цілий блок його статей — про повідомлення, розгляд, допустимість і повернення — на цей період не застосовується. Паралельно готується реформа: схвалений АМКУ законопроєкт передбачає, серед іншого, підвищення порогів незначної допомоги з 200 до 300 тисяч євро (і до 750 тисяч для послуг, що становлять загальний економічний інтерес), однак на момент публікації це ще законопроєкт — і планувати варто за чинною редакцією.

Для аеропорту з цієї рамки випливає точний часовий розрахунок. Угода року відкриття неба, найімовірніше, буде підписана ще в межах паузи — але значну частину строку проживе вже після її завершення. І тут принципова різниця: звільнення від повідомлення — це звільнення від процедури, а законодавча допустимість накриває те, що надано під час паузи. Все, що після неї триває, змінюється або продовжується, оцінюватиметься вже за відновленими правилами — а оцінити є кому: моніторинг, скарги конкурентів, євроінтеграційний скринінг. Саме тому короткостроковість і вбудований перегляд, про які йшлося в третій частині, тут працюють ще й як міст через зміну режимів: угода з переглядом добіжить до нього вже у відновленій рамці і в цій точці може бути приведена у відповідність — тоді як довгостроковий пакет, підписаний «поки можна не повідомляти», в’їде в нову рамку як доконаний факт. А найстійкіша позиція взагалі не залежить від режиму: ринкова угода з досьє приватного оператора не є допомогою ані під час паузи, ані після неї.

Прикладімо чотири елементи законодавчого визначення до нашого листа з першої частини. Ресурси: комунальне підприємство-аеропорт розпоряджається місцевими ресурсами, державне акціонерне товариство — державними, і знижка, маркетинговий платіж чи прощена заборгованість — це ті самі ресурси, лише у формі недоотриманого доходу або витрати. Надавачем при цьому може бути і міська рада, що затверджує рішення, і саме підприємство — закон охоплює обидва рівні, і, як ми бачили на прикладі Charleroi, розподіл ролей між власником та оператором нічого не змінює. Перевага: якщо перевізник отримує умови кращі, ніж дав би розважливий приватний власник, — перевага є; якщо угода проходить тест приватного оператора з третьої частини — переваги немає, а отже, немає і допомоги, і повідомляти нічого. Вибірковість: індивідуальний пакет для одного перевізника є вибірковим за визначенням; опублікована схема з об’єктивними критеріями — ні. Вплив на конкуренцію: в авіації він вважається наявним майже автоматично — перевізники й аеропорти конкурують через кордони за самою природою ринку.

З цієї розкладки випливає головна навігаційна теза частини: досьє приватного оператора — це не «додатковий папірець до повідомлення», а документ, який визначає, чи потрібне повідомлення взагалі. Ринкова угода не є допомогою і не проходить через АМКУ, але тягар доведення ринковості лежить на тому самому досьє — і якщо його немає, кваліфікація за замовчуванням хилиться в бік допомоги з усіма процедурними наслідками.

Окремий інструмент — незначна допомога: підтримка одного отримувача сукупно до 200 тисяч євро за будь-який трирічний період (законопроєкт передбачає зростання порога до 300 тисяч) не потребує повідомлення. Для скромних стимулів регіонального аеропорту це робоча «безпечна гавань», але з двома пастками. Рахується сукупний розмір від усіх надавачів у будь-якій формі: знижка від аеропорту плюс маркетинговий внесок від міськради плюс будь-яка інша підтримка тому самому перевізникові складаються в один кошик. І рахується він на отримувача, а не на угоду: базований борт великого лоукостера з’їдає такий поріг за місяці. Незначна допомога — інструмент для аеропорту, що стимулює перший сезонний маршрут, а не для пакета з базуванням.

Нагадаємо з першої частини внутрішню механіку: наказ № 433 встановлює аеропортові збори як граничні розміри і дає керівникові аеропорту персональне повноваження на знижувальні коефіцієнти — до 0,2 на регулярних рейсах і до 0,7 на чартерних — за умови економічної ефективності, дотримання конкуренційного законодавства та з урахуванням ціни квитка. Тобто українська тарифна рамка вже містить обидва кінці нашої логіки: широку свободу знижок і вимогу розрахунку під ними. Поза рамкою наказу залишаються наземне обслуговування — воно комерційне і договірне — та маркетингові платежі, які, повторимо втретє за серію, не мають жодної нормативної парасольки і живуть виключно за правилами державної допомоги та розсудливості.

Тепер горизонт. Приведення регулювання аеропортових зборів у відповідність до Директиви ЄС 2009/12 про аеропортові збори — це зобов’язання за Угодою про спільний авіаційний простір: директива внесена до Додатка I, і застосовними названо всі статті, крім 12(1), 13 і 14. Варто, однак, знати, де це завдання є, а де його немає. У проєкті Стратегії розвитку цивільної авіації воно стояло дослівно — «приведення порядку установлення аеропортових зборів у відповідність до положень Директиви 2009/12/ЄC», разом з очікуваним результатом у вигляді регулярних консультацій з авіакомпаніями, недискримінації та прозорості ставок. В ухваленій редакції — розпорядженні Кабінету Міністрів від 8 липня 2026 року № 677-р — цього немає: словосполучення «аеропортові збори» не трапляється в тексті жодного разу. Ми вже описували цю тиху редакцію на прикладі самої Стратегії; тут вона повторилася на конкретному завданні. Обов’язок за Угодою лишився — зник плановий строк його виконання.

Коли директиву імплементують, вона змінить середовище знижок трьома способами. Консультації: аеропорт муситиме регулярно радитися з перевізниками щодо системи зборів — рівень і структура тарифів перестануть бути односторонніми рішеннями. Прозорість: методологія розрахунку зборів розкривається, а отже, і різниця в умовах між перевізниками має ґрунтуватися на видимих, об’єктивних критеріях. Недискримінація: однакові послуги за однакових умов — за однакову плату; знижки залишаються можливими, але лише як відкриті категорії (новий напрямок, обсяг, базування), доступні кожному, хто відповідає критеріям. Помітьте, куди все сходиться: публічна схема стимулів з першої і третьої частин — це не лише захист від вибірковості за законом про державну допомогу, а й готова відповідь на вимоги майбутньої тарифної моделі. Аеропорт, який зараз збудує схему, зустріне імплементацію директиви вже готовим.

Зберімо все в послідовність рішень, яку юрист аеропорту пройде, тримаючи в руці лист перевізника.

Крок перший — досьє. Розрахунок за методикою третьої частини. Якщо угода за базовим сценарієм прибуткова для аеропорту — це ринкова транзакція: допомоги немає, повідомлення не потрібне, досьє датується, затверджується і кладеться в сейф разом з договором, у якому стимули прив’язані до фактичного трафіку, а зобов’язання перевізника — до зворотного стягнення.

Крок другий — якщо розрахунок від’ємний, а угода все ж потрібна з мотивів розвитку. Тоді треба чесно визнати, що йдеться про допомогу, і обрати законний канал. Перший канал — незначна допомога в межах порога з веденням сукупного обліку за отримувачем. Другий — повідомлення АМКУ до надання, і цей канал сьогодні має конкретні нормативні еталони. Для авіації діють галузеві критерії допустимості, затверджені постановою Кабінету Міністрів від 12 січня 2024 року № 26: вони охоплюють інвестиційну та операційну допомогу аеропортам і допомогу на відкриття нових повітряних маршрутів, вимагаючи від надавача довести, що допомога є єдиним інструментом для досягнення мети. Поруч працюють загальні критерії для забезпечення розвитку регіонів та підтримки малого і середнього підприємництва (постанова від 18 квітня 2023 року № 348) і для сприяння окремим видам господарської діяльності та економічним сферам (постанова від 7 липня 2025 року № 805).

Два застереження щодо цього шляху. Критерії сформульовані рамково і залишають АМКУ широку дискрецію, а отже, вага доведення лягає на якість обґрунтування самого надавача: нечіткість еталона не спрощує подання — вона підвищує вимоги до нього. І еталон рухомий: українські авіаційні критерії віддзеркалюють європейські Настанови 2014 року, тоді як проєкт нових Настанов ЄС скасовує категорію допомоги на маршрути; нотифікована сьогодні допомога може пережити власну правову основу, і це ще один аргумент на користь коротких горизонтів та вбудованого перегляду. Після завершення паузи повідомлень цей шлях стане не формальністю, а справжньою перевіркою.

Чого не існує — третього каналу «дамо тихо і подивимося». Незаконна допомога повертається з нарахуваннями, і тригером розгляду найчастіше стає не пильність регулятора, а скарга: конкурентного аеропорту, якому перевізник показав ваші умови як важіль у власних переговорах, або перевізника-суперника, який програв маршрут. У конкурентному повоєнному небі скаржники знайдуться швидко.

Крок третій — для системних гравців: схема замість серії індивідуальних рішень. Якщо схема збудована як ринкова — на розрахунковій базі третьої частини, — вона взагалі поза режимом допомоги; якщо як програма підтримки — повідомляється один раз як програма, і далі окремі угоди в її межах не потребують індивідуального погодження. В обох варіантах схема мінімізує і процедурний тягар, і персональний ризик підписанта.

Завершимо серію тим, з чого має початися практична підготовка, — переліком того, що має лежати в аеропорту до того, як надійде лист від перевізника.

1. Карта тарифних повноважень. Хто і в яких межах вирішує про коефіцієнти за наказом № 433, як оформлюється рішення керівника і де воно фіксується.

2. Типова фінансова модель. Порожня, але збудована модель додаткової прибутковості: статті доходів і витрат, сценарна логіка, ставка приведення до сьогоднішньої вартості. У момент переговорів її лишиться наповнити цифрами конкретної пропозиції.

3. Шаблон угоди з перевізником. Стимули за одиницю фактичного трафіку, вимірювані умови результативності, зворотне стягнення, вбудований перегляд — і без ексклюзивів та застережень «не гірше, ніж у будь-кого іншого».

4. Політика маркетингових закупівель. За яких умов аеропорт взагалі купує просування, як описує предмет і як обґрунтовує ціну — до того, як на столі з’явиться перший проєкт маркетингового договору.

5. Проєкт публічної схеми стимулів. З об’єктивними критеріями — новий напрямок, обсягові пороги, базування — навіть якщо рішення про запуск схеми буде ухвалено пізніше.

6. Корпоративний маршрут значних угод. Що йде на наглядову раду чи до власника, з якими матеріалами і в які строки.

7. Сукупний облік підтримки за перевізниками. Для контролю порога незначної допомоги — по кожному отримувачу, від усіх надавачів, у будь-якій формі.

8. Протокол взаємодії з АМКУ. Хто веде комунікацію, у яких випадках подається повідомлення, як документується ринковість угод, які угоди не подаються.

9. Архівна дисципліна. Досьє, протоколи, версії розрахунків — з датами і підписами. Через десять років, як показав Клагенфурт, говоритимуть лише документи.

10. Юридичний радар. Чотири рухомі частини, кожна з яких змінює правила: завершення паузи повідомлень (рік після припинення чи скасування воєнного стану), доля законопроєкту про підвищення порогів незначної допомоги, імплементація Директиви 2009/12 та фінальний текст нових Настанов ЄС — разом з питанням, як після їх ухвалення житиме постанова № 26.

Серія починалася з листа, який ще не надійшов. Аеропорт, у якого ці десять позицій закриті, зможе відповісти на нього з першого дня — швидко, щедро в межах пораховано можливого і без жодного пункту, який через п’ять років доведеться пояснювати регулятору, аудитору чи суду. Підготовку до повернення авіації не варто відкладати до його завершення.

Це завершальна частина серії «Повернення авіації» про юридичну підготовку українських аеропортів до переговорів з перевізниками. JVS Law супроводжує аеропортові та інфраструктурні проєкти в Україні, включно з підготовкою розрахункових досьє, розробкою схем стимулів для перевізників та структуруванням відносин аеропортів з авіакомпаніями.