Скринінг іноземних інвестицій: поточний стан в Україні та орієнтири ЄС і США

Зміст

• Преамбула
• 1. Законопроєкт № 14062: рамкова модель скринінгу та фокус на «класичні» сфери безпеки
  • 1.1. Загальна логіка
  • 1.2. Сфери, що підлягають скринінгу: вузький перелік «чутливих» об’єктів
  • 1.3. Тригери скринінгу: контроль, управління та вирішальний вплив
  • 1.4. Процедура та інституційна модель: централізоване адміністративне рішення
  • 1.5. Відповідність моделі № 14062 європейському підходу: близько, але не тотожно
• 2. Законопроєкт № 14062-1: факторна модель скринінгу та інституційний зсув у бік АМКУ
  • 2.1. Загальна логіка: від «переліку сфер» до оцінки ризиків
  • 2.2. Сфера охоплення: ширша, але менш формалізована
  • 2.3. Ризик-фактори та тригери скринінгу
  • 2.4. Інституційна модель: роль Антимонопольного комітету України
  • 2.5. Відповідність моделі № 14062-1 європейському підходу: ближче за логікою, складніше за реалізацією
• 3. Модель ЄС: як працює скринінг іноземних інвестицій на практиці
  • 3.1. Регламент (ЄС) 2019/452 як «надрамка»: координація, а не єдиний дозвільний орган
  • 3.2. Інституційна архітектура: роль Європейської Комісії та національних органів
  • 3.3. «Чутливі» сфери у фокусі ЄС: не перелік галузей, а матриця ризиків
  • 3.4. Типологія рішень: дозволити, дозволити з умовами, заборонити
  • 3.5. Практичний висновок для України як держави-кандидата
• 4. Модель США: CFIUS як централізований, але факторно-орієнтований механізм
  • 4.1. Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS): походження та загальна логіка
  • 4.2. Сфера охоплення: від контролю компаній до доступу до технологій і даних
  • 4.3. Ризик-фактори: фокус на інвесторі, технологіях і геополітиці
  • 4.4. Процедура CFIUS і характер рішень: централізація, відповідальність і політичний backstop
  • 4.5. Meta-висновок: між ЄС та США — вибір архітектури, а не образу
• 5. Наше бачення: яка модель потрібна Україні і що, ймовірно, підтримають європейські партнери
  • 5.1. Можливі сценарії

У вересні 2025 року у Верховній Раді України було зареєстровано законопроєкт № 14062 «Про скринінг прямих іноземних інвестицій», який уперше на законодавчому рівні запропонував запровадити в Україні спеціальний механізм перевірки іноземних інвестицій з мотивів національної безпеки та публічного порядку. Уже за місяць з’явився альтернативний законопроєкт № 14062-1, що запропонував іншу інституційну та процедурну модель такого скринінгу.

Поява двох різних законодавчих підходів до одного й того самого питання є показовою та свідчить, що держава нарешті усвідомлює необхідність інструментів контролю іноземних інвестицій у стратегічні сфери. Два підходи дають сподівання на віднайдення оптимальної моделі, яка б поєднувала потреби національної безпеки, економічного розвитку та інвестиційної привабливості України.

Станом на початок 2026 року обидва законопроєкти перебувають на стадії опрацювання в парламентських комітетах. Жоден із них не ухвалено, не визначено ані остаточну концепцію майбутнього режиму скринінгу, ані строки його можливого запровадження. Водночас сам факт появи цих законопроєктів уже впливає на інвестиційний ландшафт, особливо в таких чутливих секторах, як енергетика, оборонно-промисловий комплекс та виробництво товарів подвійного призначення, зокрема безпілотних систем.

Актуальність теми зумовлена не лише війною та питаннями безпеки. Україна перебуває в процесі адаптації свого законодавства до права Європейського Союзу, а контроль іноземних інвестицій давно став невід’ємною частиною європейської та світової практики. Від того, яку модель обере Україна, залежатиме не лише відповідність європейським стандартам, а й передбачуваність правил гри для іноземних інвесторів у період післявоєнної відбудови, що проявиться у їх бажанні (чи навпаки) взяти участь у цьому. Запровадження механізму скринінгу прямих іноземних інвестицій стає новим системним елементом регуляторного середовища для іноземних інвесторів в Україні і безпосередньо впливає на умови виходу на ринок, структурування угод та інвестиційні рішення в межах правового супроводу іноземного бізнесу в Україні.

У цій статті ми порівнюємо два українські законопроєкти про скринінг іноземних інвестицій між собою та те, як вони по-різному відображають вплив європейської та американської моделей скринінгу. Оцінюємо законопроєкти крізь призму практики Європейського Союзу (розділ 3 нижче) та механізму CFIUS у США (розділ 4 нижче), який вплинув на кожен законопроєкт. Такий порівняльний аналіз дозволяє сформулювати бачення моделі, яка могла б бути водночас ефективною з точки зору безпеки та прийнятною для іноземних інвесторів в українських реаліях.

Законопроєкт № 14062 пропонує запровадити в Україні спеціальний механізм скринінгу прямих іноземних інвестицій (ПІІ), виходячи з ідеї захисту національної безпеки, публічного порядку та стратегічних інтересів держави. Концептуально він побудований як рамковий акт, що визначає базові категорії інвестицій, ключові тригери застосування скринінгу та загальні повноваження органів влади, залишаючи значний обсяг деталізації для подальшого підзаконного регулювання.

Такий підхід демонструє прагнення законодавця швидко закласти фундамент системи контролю іноземних інвестицій без надмірного ускладнення первинного нормативного акту. Така рамковість виглядає свідомим вибором законодавця в умовах війни та високої регуляторної невизначеності, коли держава прагне швидко отримати інструмент контролю, навіть ціною відкладення складних процедурних питань на рівень підзаконного регулювання. Водночас політична доцільність такого підходу не усуває його правових наслідків — рамковість неминуче трансформується у підвищену залежність інвестора від майбутніх підзаконних рішень.

Законопроєкт № 14062 обмежує обов’язковий скринінг іноземних інвестицій трьома ключовими групами об’єктів:

1. Оператори критичної інфраструктури, включені до відповідного державного реєстру, що підлягає створенню.
2. Користування стратегічно важливими корисними копалинами, перелік яких затверджений Кабінетом Міністрів України.
3. Діяльність, пов’язана з товарами військового призначення та товарами подвійного використання.

Такий підхід відповідає класичному розумінню «hard security» і фокусується на секторах, які традиційно вважаються найбільш чутливими з точки зору національної безпеки. Насамперед це енергетика, оборонно-промисловий комплекс та стратегічні ресурси. Таким чином, перелік сфер фактично підміняє собою індивідуальну оцінку ризиків транзакції.

Іноземні інвестиції у виробництво або постачання обладнання для електромереж (трансформатори, розподільчі пристрої, системи накопичення енергії) або у виробництво безпілотних літальних апаратів і їх компонентів очевидно потраплятимуть у зону скринінгу незалежно від того, чи позиціонується відповідний продукт як цивільний.

Такий підхід відображає глобальну тенденцію стирання межі між цивільними та військовими технологіями, що є характерним як для європейських, так і для американських режимів скринінгу інвестицій.

Скринінг у межах законопроєкту № 14062 запускається не для будь-якої інвестиції, а лише за наявності ознак контролю або вирішального впливу з боку іноземного інвестора. До таких ознак, зокрема, належать:

• набуття понад 25 % голосів у вищому органі управління юридичної особи;
• право призначати одноосібний виконавчий орган або більшість членів колегіального виконавчого органу;
• інші права, що дозволяють визначати ключові рішення щодо діяльності підприємства.

Таким чином, законопроєкт орієнтується не на дрібні портфельні інвестиції, а на ті транзакції, які здатні реально вплинути на управління та стратегічний розвиток підприємства у чутливій сфері. Така модель є зручною з точки зору юридичної техніки та правозастосування, оскільки спирається на знайомі корпоративні категорії контролю та управління. Водночас вона не охоплює ситуацій фактичного або технологічного впливу, який може виникати без формального контролю. Така модель також погано пристосована до ситуацій поступового або непрямого набуття впливу, які є типовими для сучасних технологічних та інфраструктурних інвестицій. Структурування угод M&A та інвестицій з урахуванням вимог майбутнього режиму скринінгу стає ключовим елементом правового планування.

Процедурно законопроєкт № 14062 вибудовує модель, у межах якої ключова роль у скринінгу прямих іноземних інвестицій відводиться центральному органу виконавчої влади, відповідальному за формування та реалізацію державної інвестиційної політики. Саме цей орган уповноважений ухвалювати рішення про:

• погодження інвестиції;
  • погодження інвестиції з умовами;
  • відмову в погодженні.

З урахуванням чинної інституційної архітектури можна презюмувати, що таким органом виступатиме Державне агентство України з інвестицій та розвитку (Держінвестицій), діяльність якого координуватиметься Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем’єр-міністра України. У межах реалізації своїх повноважень Держінвестицій взаємодіятиме з Міністерством економіки України як головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у сфері інвестиційної політики. Крім того, законопроєкт передбачає створення при Мінекономіки колегіального консультативно-дорадчого органу — Комісії з питань оцінки впливу прямих іноземних інвестицій.

Закладена в законопроєкті модель Комісії концептуально нагадує американський підхід до скринінгу інвестицій, реалізований у межах CFIUS (більш детально у розділі 4 нижче), який також функціонує як міжвідомчий орган з фокусом на безпековий аналіз іноземних інвестицій. Однак така подібність має радше інституційно-образний, ніж функціональний характер.

В американській моделі CFIUS є єдиним центром аналізу ризиків і формування рекомендацій, а в критичних випадках остаточне рішення ухвалюється на найвищому політичному рівні — Президентом США. Таким чином, система поєднує глибокий факторний аналіз ризиків із чітко персоніфікованою політичною відповідальністю за фінальне рішення.

Натомість у проєкті № 14062 запропонована Комісія не є ані єдиним аналітичним центром, ані центром ухвалення рішень. Вона не має визначеного політичного рівня остаточного рішення та не спирається на комплексний, формалізований факторний аналіз безпекових ризиків. Ключове рішення про погодження або відмову приймається Держінвестицій, тоді як відповідальність за аналітичні висновки та рекомендації фактично розподіляється між кількома органами виконавчої влади. У результаті формується модель, яку умовно можна охарактеризувати як CFIUS-образ без CFIUS-влади, аналітичної глибини та політичного backstop-механізму.

Таким чином, законопроєкт № 14062 намагається запозичити інституційний образ американської моделі — міжвідомчу Комісію з безпекового аналізу інвестицій, — не відтворюючи її ключових функціональних елементів: концентрації аналітичної експертизи, чіткого розмежування рівнів ухвалення рішень та персоніфікованої політичної відповідальності. У результаті виникає гібридна конструкція, яка не є ані повноцінним CFIUS-аналогом, ані європейською коопераційною моделлю скринінгу.

За логікою законопроєкту щонайменше п’ять органів виконавчої влади можуть бути залучені до процесу скринінгу ПІІ, що об’єктивно створює ризики дублювання повноважень, розмиття відповідальності та фрагментації аналізу. При цьому конкретні строки процедур, стандарти оцінки ризиків і критерії прийняття рішень кожним із цих органів залишаються поза межами тексту закону.

Ключова проблема запропонованої інституційної моделі полягає не в самій ідеї міжвідомчої взаємодії, а у відсутності чіткого розмежування між аналітичним рівнем, рівнем ухвалення рішення та рівнем політичної відповідальності. Саме це відрізняє модель, закладену в законопроєкті № 14062, від як американського, так і європейського підходу до скринінгу іноземних інвестицій.

Окремої уваги заслуговує закладена в законопроєкті логіка подальшого моніторингу іноземних інвестицій та ідея створення спеціальних реєстрів інвесторів. Такий підхід зміщує фокус із оцінки ризиків конкретної транзакції на постійний адміністративний нагляд за інвестором як таким. Це не є типовим ані для європейської, ані для американської практики, де центральним об’єктом аналізу залишається конкретна інвестиційна операція та можливість пом’якшення її ризиків, а не «профілювання» інвестора. Такий зсув потенційно підвищує регуляторні ризики та знижує передбачуваність режиму скринінгу для добросовісних інвесторів. Саме порівняння з повноцінною американською моделлю CFIUS дозволяє побачити обмеження цього підходу, що детальніше розглядається у розділі 4.

З одного боку, фокус законопроєкту № 14062 на критичній інфраструктурі, обороні та стратегічних ресурсах добре узгоджується з логікою європейських режимів скринінгу. Саме ці сфери є «ядром» безпекових інтересів і в державах-членах ЄС. Водночас саме на рівні інституційного дизайну та процедурної архітектури законопроєкт № 14062 найбільше відходить від європейської моделі.

З іншого боку, модель № 14062 значно менше уваги приділяє факторному аналізу ризиків, принципам пропорційності та процедурним гарантіям для інвестора. На відміну від європейської практики, де ключовим є не лише «що за сектор», а й «який саме ризик створює конкретна інвестиція», український проєкт тяжіє до закритого переліку сфер і централізованого адміністративного контролю. Таким чином, запропонована модель ризикує відтворити адміністративно-формальний підхід до контролю інвестицій, зосереджений на процедурі та статусі інвестора, а не на сутнісній оцінці конкретних безпекових ризиків транзакції.

У підсумку модель, запропонована законопроєктом № 14062, виглядає як спроба швидкого запровадження інструменту контролю іноземних інвестицій шляхом поєднання елементів різних підходів без їх повноцінної інтеграції. Це створює ризик того, що режим скринінгу працюватиме формально, але без достатньої аналітичної гнучкості та процедурної довіри з боку інвесторів. Стратегічний ризик такої моделі полягає в тому, що вона формально виконує функцію контролю, але не створює довіри — а без довіри режим скринінгу ПІІ стає фактором стримування інвестицій навіть у тих секторах, де безпекові ризики можуть бути ефективно пом’якшені.

Законопроєкт № 14062-1 пропонує альтернативну концепцію скринінгу ПІІ, яка істотно відрізняється від рамкової моделі законопроєкту № 14062. Його ключова ідея полягає не стільки у фіксації обмеженого переліку «чутливих» секторів, скільки у запровадженні факторного, ризик-орієнтованого підходу до оцінки іноземних інвестицій.

Замість того щоб виходити виключно з формальної належності об’єкта інвестування до певної категорії, законопроєкт № 14062-1 фокусується на аналізі того, які саме ризики для національної безпеки, публічного порядку або економічної та інфраструктурної стійкості може створювати конкретна інвестиція з урахуванням характеристик інвестора, об’єкта інвестування та структури транзакції.

Такий підхід концептуально ближчий до сучасних міжнародних стандартів скринінгу ПІІ, де ключовим є не сам факт участі іноземного капіталу, а потенційний вплив інвестиції на критичні інтереси держави.

На відміну від законопроєкту № 14062, альтернативний проєкт не обмежується виключно трьома жорстко визначеними категоріями об’єктів. Скринінг у межах законопроєкту № 14062-1 може застосовуватися до значно ширшого кола інвестицій, якщо вони:

• пов’язані з критичною інфраструктурою або її елементами;
• забезпечують доступ до критичних технологій, у тому числі товарів військового чи подвійного призначення;
• створюють контроль або істотний вплив у сферах, важливих для безпеки та стабільності держави;
• пов’язані з доступом до чутливих даних або ключових ланцюгів постачання.

Таким чином, сфера охоплення законопроєкту № 14062-1 є потенційно ширшою, ніж у проєкті № 14062, але водночас менш формалізованою та більш залежною від оцінки конкретних обставин. Це підвищує гнучкість механізму, але одночасно збільшує дискрецію органу скринінгу.

Інвестиції у виробництво безпілотних систем, компонентів до них, програмного забезпечення або сенсорних технологій можуть підпадати під скринінг навіть за відсутності формального статусу продукції як військової, якщо така інвестиція створює доступ до критичних технологій або можливість їх використання у військових цілях.

Законопроєкт № 14062-1 робить акцент на сукупності ризик-факторів, які мають враховуватися при прийнятті рішення про необхідність та результати скринінгу ПІІ. Серед таких факторів, зокрема:

• характер та структура іноземного інвестора (у тому числі наявність державного впливу чи зв’язків з урядами третіх країн);
• можливість набуття контролю або істотного впливу на діяльність об’єкта інвестування;
• доступ до критичних технологій, інформації або інфраструктури;
• геополітичний та санкційний контекст;
• можливість використання результатів інвестиції у військових або інших чутливих цілях.

На відміну від проєкту № 14062, де ключову роль відіграють формалізовані пороги контролю (25 % голосів, управлінські повноваження тощо), у законопроєкті № 14062-1 саме якісний аналіз ризиків стає центральним елементом механізму скринінгу.

Найбільш дискусійним елементом законопроєкту № 14062-1 є запропонована передача ключових повноважень зі скринінгу прямих іноземних інвестицій Антимонопольному комітету України (АМКУ). Саме АМКУ пропонується наділити повноваженнями щодо:

• проведення оцінки іноземних інвестицій з мотивів національної безпеки та публічного порядку;
  • ухвалення рішень про погодження інвестиції, погодження з умовами або заборону;
  • моніторингу виконання умов, накладених у межах скринінгу.

На перший погляд таке рішення може виглядати нетиповим, особливо з огляду на європейську практику, де органи конкурентної політики зазвичай не виступають органами скринінгу ПІІ. Водночас інституційна логіка законопроєкту № 14062-1 стає зрозумілішою, якщо розглядати її крізь призму еволюції американської моделі контролю іноземних інвестицій.

Американський підхід до скринінгу ПІІ, реалізований через механізм CFIUS, протягом останніх двох десятиліть істотно відійшов від класичного контролю за злиттями та поглинаннями. Починаючи з FINSA (2007) і особливо після ухвалення FIRRMA (2018), фокус CFIUS змістився від формального набуття контролю над компанією до значно ширшої оцінки економічного, технологічного та інфраструктурного впливу інвестиції. Йдеться, зокрема, про доступ до критичних технологій, ланцюгів постачання, чутливих даних, а також про здатність інвестора формувати довгострокову структурну залежність у стратегічних секторах.

Саме в цій логіці вибір АМКУ як органу скринінгу у проєкті № 14062-1 перестає виглядати випадковим. АМКУ володіє унікальною для української інституційної системи експертизою у сфері аналізу складних економічних транзакцій, концентрацій, структури ринків і впливу на конкурентне середовище. Його процедурна культура, заснована на факторному аналізі, оцінці ринкової влади та довгострокових ефектів, методологічно наближається до тієї аналітичної логіки, яка сьогодні лежить в основі сучасного CFIUS.

Таким чином, інституційне рішення законопроєкту № 14062-1 можна розглядати як спробу адаптувати еволюціонований американський ризик-орієнтований підхід до українських реалій шляхом використання органу, здатного здійснювати комплексний економічний та структурний аналіз, а не лише формальну перевірку «чутливих» секторів.

Водночас така адаптація не позбавлена суттєвих ризиків. Ключова проблема полягає в тому, що, на відміну від CFIUS, АМКУ є класичним регулятором з квазісудовими повноваженнями, який ухвалює обов’язкові рішення у сфері конкурентного права та застосовує санкції. Конкурентний контроль і скринінг інвестицій з мотивів національної безпеки мають різну правову природу, різні цілі та різні стандарти оцінки: перший орієнтований на захист конкуренції та споживачів, другий — на управління ризиками для безпеки та публічного порядку.

Поєднання цих функцій в одному органі створює ризик змішування підходів, коли безпековий аналіз може підсвідомо підмінятися логікою конкурентних ефектів або, навпаки, конкурентні процедури — аргументами національної безпеки. Крім того, на відміну від американської моделі, де CFIUS є аналітичним центром і працює у зв’язці з чітко персоніфікованим політичним рівнем остаточного рішення, законопроєкт № 14062-1 не формує настільки ж чіткого «політичного backstop», що є критично важливим для легітимності рішень у сфері безпеки.

Таким чином, запропонована роль АМКУ у механізмі скринінгу ПІІ відображає логіку сучасної американської моделі за змістом аналізу, але реалізується через інституційний інструмент, характерний радше для європейського конкурентного права. Це робить модель законопроєкту № 14062-1 концептуально привабливою, але водночас інституційно складною та потенційно вразливою без чіткого розмежування між аналітичною безпековою функцією, регуляторними повноваженнями та рівнем політичної відповідальності.

З погляду методології законопроєкт № 14062-1 значно ближчий до європейської моделі скринінгу ПІІ, ніж проєкт № 14062. Його фокус на ризик-факторах, пропорційності втручання та можливості погодження інвестицій з умовами інвестування відповідає підходам, які застосовуються в державах-членах ЄС.

Водночас інституційне рішення щодо ключової ролі АМКУ не має прямого аналога в європейській практиці. У країнах ЄС механізми скринінгу зазвичай реалізуються через міжвідомчі або урядові структури з чітким розмежуванням повноважень між органами конкуренційної політики та органами безпеки.

Таким чином, законопроєкт № 14062-1 виглядає концептуально ближчим до європейських стандартів, але водночас створює складні питання інституційного дизайну, які можуть вплинути на ефективність і легітимність майбутнього режиму скринінгу.

Європейська модель скринінгу іноземних інвестицій ґрунтується на Регламенті (ЄС) 2019/452, який не створює єдиного наднаціонального органу з повноваженнями дозволяти або забороняти інвестиції. Натомість Регламент формує коопераційну рамку, у межах якої держави-члени ЄС зберігають власні національні механізми скринінгу, а Європейський Союз забезпечує обмін інформацією та координацію.

Ключова ідея Регламенту полягає в тому, що інвестиція може створювати ризики не лише для держави-реципієнта, а й для інших держав-членів або для Союзу загалом. Саме тому європейська модель не централізує ухвалення рішень, а вибудовує процедуру взаємного інформування, коментарів та висновків.

Таким чином, Регламент (ЄС) 2019/452 є «надрамкою», яка:

• не підміняє національні режими;
• не уніфікує критерії скринінгу до жорсткого та вичерпного переліку;
• не створює єдиного «європейського CFIUS».

На рівні ЄС Європейська Комісія виконує координаційну та аналітичну функцію, але не приймає остаточних рішень щодо дозволу чи заборони конкретних інвестицій. Її повноваження полягають у такому:

• отримання інформації від держав-членів про інвестиції, що проходять скринінг;
• аналіз потенційного впливу інвестицій на безпеку або публічний порядок інших держав-членів чи ЄС у цілому;
• підготовка необов’язкових, але вагомих висновків, які враховуються державами-членами.

Остаточне рішення — дозволити, дозволити з умовами або заборонити інвестицію — завжди залишається на національному рівні. Водночас держава-член, яка ігнорує обґрунтовані застереження Комісії чи інших держав, повинна бути готова пояснити свою позицію, що створює механізм політичної та процедурної підзвітності  без формального примусу.

Саме ця модель — координація без централізації — є визначальною для європейського підходу.

Європейська модель не обмежується закритим списком секторів. Регламент (ЄС) 2019/452 пропонує орієнтовну матрицю факторів, які можуть бути релевантними при оцінці ризиків, зокрема:

• критична інфраструктура (енергетика, транспорт, водопостачання, зв’язок, фінансові системи);
• критичні технології (у тому числі технології подвійного призначення, штучний інтелект, напівпровідники, безпілотні системи);
• критичні ресурси та ланцюги постачання;
• доступ до чутливих даних або можливість контролю над ними;
• характер інвестора, зокрема наявність державного контролю, фінансування або впливу з боку третіх країн.

Таким чином, у центрі уваги перебуває не лише формальний статус інвестора, а потенційний ризик конкретної транзакції в конкретному контексті. Для виробників і постачальників обладнання подвійного призначення скринінг інвестицій тісно переплітається з режимами експортного контролю та санкційного комплаєнсу.

Європейська практика виходить з того, що повна заборона інвестицій є крайнім заходом. Значно частіше застосовуються:

• дозвіл без умов — якщо ризики відсутні або мінімальні;
• дозвіл з умовами (mitigation measures) — наприклад, обмеження доступу до певних технологій, даних, управлінських функцій, вимоги щодо локалізації або корпоративного управління;
• заборона — лише у випадках, коли ризики не можуть бути зменшені іншими інструментами.

Саме наявність пом’якшувальних заходів (mitigation measures), а не бінарної логіки «дозволити/заборонити», вважається однією з ключових переваг європейської моделі з точки зору інвестиційної привабливості та правової визначеності.

Для України, яка перебуває у процесі адаптації законодавства до права Європейського Союзу, європейська модель скринінгу іноземних інвестицій має низку принципових імплікацій.

Регламент (ЄС) 2019/452 не нав’язує державам-членам єдиної інституційної моделі та не вимагає створення конкретного органу скринінгу. Кожна держава зберігає свободу у виборі органів, процедур і форм організації механізму контролю іноземних інвестицій. Водночас європейський підхід чітко демонструє, що ключовим є не назва або статус органу, а якість процедурного дизайну.

У центрі європейської моделі перебувають:

• чітко визначена процедура скринінгу;
• прозорі та передбачувані критерії оцінки ризиків;
• можливість координації та обміну інформацією з іншими державами та Європейською Комісією;
• застосування пропорційних заходів, зокрема умов та обмежень, замість автоматичних заборон.

Другим принциповим елементом є ризик-орієнтований характер аналізу, за якого вирішальне значення має не формальна належність інвестиції до певного сектору або походження інвестора, а конкретний вплив транзакції на безпеку, публічний порядок та критичні інтереси держави.

З цієї точки зору, у разі прийняття за основу законопроєкту № 14062 у його поточній редакції у процесі діалогу з ЄС в межах адаптації до acquis та практики його застосування Україна може зіткнутися з необхідністю подальшого доопрацювання режиму скринінгу ПІІ. Йдеться не про формальну невідповідність праву Союзу, а про потенційні рекомендації щодо підвищення процедурної визначеності, запровадження ризик-орієнтованих критеріїв та обмеження надмірної адміністративної дискреції.

У практичному вимірі це означатиме додаткові часові та інституційні витрати: перегляд самого закону, доопрацювання або переписування підзаконних актів, а також період правової невизначеності для інвесторів на етапі запуску системи. Саме тому питання вибору моделі скринінгу має значення не лише з точки зору безпеки, а й з погляду ефективності євроінтеграційного процесу та інвестиційної передбачуваності.

Розуміння логіки CFIUS є ключовим для оцінки того, чому інституційні рішення українських законопроєктів виглядають або неповними (№ 14062), або концептуально ризикованими (№ 14062-1).

Американська модель скринінгу іноземних інвестицій істотно відрізняється від європейської за інституційною архітектурою, але водночас поділяє з нею ключові методологічні принципи. CFIUS — міжвідомчий аналітичний центр, що акумулює інформацію;  формує безпекову оцінку; пропонує mitigation measures та виносить рекомендації на політичний рівень.

CFIUS не є класичним регулятором у розумінні адміністративного права. Це координаційний механізм, який об’єднує представників ключових федеральних відомств (оборона, внутрішня безпека, торгівля, енергетика, розвідка тощо) та діє під головуванням Міністерства фінансів США. Саме така міжвідомча природа дозволяє поєднати економічний, безпековий і технологічний аналіз у межах однієї процедури.

Ключова відмінність від моделі ЄС полягає в тому, що CFIUS функціонує як єдиний центр ухвалення рішень, а не як рамка для координації між автономними національними органами.

Американський підхід до скринінгу іноземних інвестицій еволюціонував від класичного контролю за придбанням компаній до значно ширшої моделі, яка охоплює:

• набуття контролю над американськими компаніями;
• неконтрольні інвестиції у компанії, що працюють з критичними технологіями, критичною інфраструктурою або чутливими персональними даними;
• угоди з нерухомістю, якщо вони створюють ризики для військових або стратегічних об’єктів;
• ланцюги постачання та доступ до технологій подвійного або військового призначення.

Таким чином, як і в європейській моделі, вирішальне значення має функціональний ризик, а не лише формальна структура угоди.

Американський підхід до скринінгу іноземних інвестицій принципово не зводиться до простого вибору між дозволом і забороною. У більшості випадків CFIUS працює з транзакціями через систему умов і обмежень, намагаючись знизити конкретні ризики, а не блокувати угоди як такі. Йдеться, зокрема, про обмеження доступу інвестора до окремих технологій або масивів даних, спеціальні вимоги до корпоративного управління, розподілу функцій усередині групи чи навіть зміну структури самої угоди.

Повна заборона або примусове відчуження активів застосовуються порівняно рідко і зазвичай тоді, коли регулятори доходять висновку, що жодні пом’якшувальні заходи не здатні нейтралізувати виявлені ризики. Саме тому такі рішення мають винятковий характер і розглядаються як крайній засіб.

Ключовою особливістю американської моделі є те, що у найбільш чутливих випадках остаточне слово залишається за Президентом США. Цей політичний рівень ухвалення рішення виконує роль своєрідного «запобіжника»: він легітимізує жорстке втручання у свободу інвестицій і водночас чітко визначає, хто несе відповідальність за наслідки такого кроку. У результаті висока централізація повноважень у CFIUS компенсується персоніфікованою політичною відповідальністю, а також суворою міжвідомчою координацією і процедурною дисципліною.

Якщо порівнювати цей підхід з європейською моделлю, американська система виглядає більш жорсткою і централізованою, особливо з огляду на відверте врахування геополітичних факторів. Водночас між США та ЄС існує важлива спільна основа. В обох випадках у центрі уваги перебуває оцінка реальних ризиків, а не формальні ознаки угоди, ключовими об’єктами аналізу залишаються технології, інфраструктура і дані, а умовні та компенсаторні механізми розглядаються як пріоритетна альтернатива прямим заборонам.

Американська модель скринінгу іноземних інвестицій у межах CFIUS побудована як поетапна процедура, що дозволяє державі поступово нарощувати інтенсивність втручання залежно від характеру та рівня виявлених ризиків.

На практиці процес зазвичай починається з повідомлення про транзакцію, яке може бути як добровільним, так і обов’язковим — залежно від сфери діяльності, структури угоди та участі іноземного капіталу. Уже на цьому етапі інвестор стикається з безпековою логікою оцінки, яка виходить далеко за межі класичного корпоративного або антимонопольного аналізу.

Первинний перегляд дозволяє відсіяти транзакції, що не створюють істотних ризиків для національної безпеки США. Якщо ж потенційні загрози виявляються, CFIUS переходить до поглибленого розслідування, у межах якого аналізуються не лише формальні параметри угоди, а й технологічні, ланцюгові, геополітичні та інституційні аспекти інвестиції.

Ключовою рисою американської моделі є те, що вона не зводиться до бінарного вибору «дозволити або заборонити». Значна частина кейсів завершується дозволом за умови виконання обов’язкових пом’якшувальних заходів — обмеження доступу до певних технологій чи даних, вимоги до корпоративного управління, локалізації окремих функцій або реструктуризації транзакції. Заборона або примусове відчуження активів розглядаються як крайній інструмент, коли ризики не можуть бути усунені іншими способами.

Принципово важливо, що у найбільш чутливих випадках остаточне рішення виноситься на рівень Президента США. Саме цей політичний backstop забезпечує легітимність жорстких втручань у свободу інвестицій і чітко персоніфікує відповідальність за такі рішення. У результаті централізація повноважень у CFIUS компенсується високим рівнем міжвідомчої координації, процедурної дисципліни та політичної відповідальності.

У порівнянні з європейською моделлю, американський підхід є значно більш централізованим і жорстким з точки зору врахування геополітичних чинників. Водночас між США та ЄС існує принципова спільність підходів: ризик-орієнтований характер аналізу, фокус на критичних технологіях, інфраструктурі та даних, а також пріоритет застосування умов і пом’якшувальних заходів замість автоматичних заборон.

Для України американська модель має радше аналітичну, ніж прикладну цінність. Вона демонструє, що централізований режим скринінгу може працювати лише за наявності чіткої інституційної архітектури, єдиного центру аналізу, прозорої процедури та політичного рівня остаточного рішення. Без цих елементів спроба відтворити «CFIUS-подібну» конструкцію ризикує перетворитися на формальний адміністративний контроль без достатньої аналітичної глибини та довіри з боку інвесторів.

Порівняння українських законопроєктів із моделями Європейського Союзу та США демонструє, що ефективність режиму скринінгу іноземних інвестицій визначається не назвою органу чи запозиченням інституційних «образів», а цілісною архітектурою прийняття рішень.
Європейська модель робить акцент на процедурній координації, ризик-орієнтованому аналізі та пропорційних інструментах впливу, тоді як американська система CFIUS поєднує глибокий факторний аналіз із чітко персоніфікованою політичною відповідальністю.
Українські законопроєкти, натомість, намагаються комбінувати елементи обох підходів, але поки що не відтворюють повною мірою ані європейську процедурну логіку, ані американську концентрацію повноважень і відповідальності.
Саме тому ключове питання для України полягає не у виборі «європейської» чи «американської» моделі як такої, а у формуванні власного режиму скринінгу, який буде водночас інституційно спроможним, процедурно передбачуваним і сумісним із зобов’язаннями в межах євроінтеграційного процесу.

Запровадження режиму скринінгу прямих іноземних інвестицій в Україні є неминучим. Питання полягає не в тому, чи такий механізм буде створений, а яким саме він буде — з точки зору правової визначеності, інституційної спроможності та сумісності з європейською моделлю регулювання. Саме від цього залежатиме, чи стане скринінг інструментом керованого управління ризиками, чи перетвориться на додатковий бар’єр для інвестицій у період післявоєнної відбудови.

Оцінюючи запропоновані законопроєкти та можливі сценарії їх розвитку, доцільно виходити з кількох базових критеріїв.

По-перше, правова визначеність і передбачуваність. Інвестор має розуміти, коли застосовується скринінг, за якими критеріями оцінюється інвестиція і які можливі наслідки рішення органу влади. Непередбачуваність або непрозорість рішень у сфері скринінгу ПІІ потенційно створює підґрунтя для інвестиційних і комерційних спорів, у тому числі з міжнародним елементом.

По-друге, принцип пропорційності. Обмеження інвестицій мають застосовуватися лише настільки, наскільки це необхідно для захисту безпеки та публічного порядку, з пріоритетом умов і мітігаційних заходів над прямими заборонами.

По-третє, інституційна спроможність. Обраний орган або модель мають бути здатні здійснювати складний міждисциплінарний аналіз — економічний, технологічний і безпековий — без перевантаження системи та дублювання функцій.

По-четверте, сумісність із правом та практикою ЄС. Для держави-кандидата критично важливо, щоб новий режим не потребував радикального перегляду через рік–два в процесі діалогу щодо адаптації до acquis ЄС.

Цей варіант передбачає запровадження скринінгу, зосередженого на класичних секторах hard security — критичній інфраструктурі, надрах, військових і подвійних технологіях — із централізованим адміністративним контролем.

Його перевага — відносна простота запуску та швидке створення формального інструменту контролю. Водночас саме ця модель найбільше ризикує зіткнутися з подальшими рекомендаціями ЄС щодо доопрацювання процедур, ризик-орієнтованих критеріїв та обмеження надмірної дискреції. У практичному вимірі це означає можливість «подвійної реформи»: спочатку ухвалення рамкового закону, а згодом — його істотний перегляд.

Законопроєкт № 14062-1 виглядає значно ближчим до сучасних міжнародних стандартів за змістом: він базується на факторному аналізі ризиків, принципах пропорційності та недискримінації, передбачає можливість погодження інвестицій з умовами.

Водночас його інституційне рішення — концентрація ключових повноважень в АМКУ — створює складні питання з точки зору розмежування конкурентного та безпекового контролю. Без чіткого «політичного backstop» та процедурних запобіжників існує ризик надмірної юридизації безпекових рішень і зниження їх легітимності.

З нашої точки зору, найбільш збалансованим варіантом є поєднання:

• процедурної логіки, принципів і ризик-факторів, закладених у законопроєкті №14062-1;
• інституційної архітектури, ближчої до європейської та американської практики, але без змішання функцій конкурентного регулятора і органу безпекового аналізу.

Йдеться про створення міжвідомчого механізму з чітким розподілом ролей: аналітичний рівень, рівень ухвалення рішення та політичний рівень відповідальності. Саме така модель найбільше відповідає логіці Регламенту (ЄС) 2019/452 і водночас дозволяє врахувати еволюцію американського підходу.

З огляду на євроінтеграційний контекст та очікування партнерів, найбільш імовірним виглядає сценарій поступового руху від рамкової моделі до більш складної ризик-орієнтованої системи. Проте саме цей шлях є найдорожчим з точки зору часу та правової визначеності.

Набагато ефективнішим з точки зору імплементації було б одразу закласти модель, сумісну з європейськими принципами, навіть якщо це потребуватиме складнішої роботи на етапі підготовки закону. Європейські партнери, ймовірно, підтримають не конкретний орган чи назву інституції, а логіку процедури: прозорість, пропорційність, координацію та можливість мітігації ризиків.

Аналіз виконала Ганна Цірат, д.ю.н., партнер Jurvneshservice