Авіаційна Стратегія без неба: критичний аналіз системних ризиків реалізації в умовах війни (частина 2)

Зміст

• Стратегічна ціль 1: Євроінтеграція, авіаційне законодавство та безпека — між декларацією та реальністю
  • 1.1 Удосконалення законодавства та державного регулювання у сфері цивільної авіації та повітряного простору
    • Повільне прийняття нормативно-правових актів
    • Оновлення парку повітряних суден
    • Модернізація інфраструктури аеропортів та аеронавігаційних систем
    • Дерегуляція діяльності аеропортів до 5 млн пасажирів на рік
    • Сприятливий інвестклімат із урахуванням міжнародного досвіду
    • Пільгове оподаткування для альтернативної енергетики в авіації
    • Система критеріїв оцінювання якості послуг
    • Ефективний механізм збору та обробки статистики в авіації та туризмі
  • 1.2 Підвищення рівня безпеки авіації
    • Суперечність заявлених проблем безпеці авіації та наявності діючих механізмів
    • Центр збору та аналізу подій
    • Постійний моніторинг викидів забруднюючих речовин та скорочення викидів СО₂
    • Відсутність державної позиції щодо літаків СРСР/СНД
  • 1.3 Інтеграція до європейського авіаційного простору
    • Нереалізовані базові елементи Угоди САП
    • Парадокс строків і виконавців
• Підсумки та пропозиції

~25 хвилин читання

У першій частині аналізу ми оцінили загальні підходи та проблеми Стратегії в умовах війни. У цій частині розглянемо першу стратегічну ціль, що направлена на (1) удосконалення законодавства та державного регулювання к сфері цивільної авіації, (2) підвищення рівня безпеки авіації та (3) євроінтеграцію та імплементацію Угоди про Спільний авіаційний простір (Угода САП).

На нашу думку, ця ціль є найбільш декларативною та практично непропрацьованою серед решти  ввизначених стратегічних цілей. Почати варто з того, що імплементація Угоди про САП, яка передбачає інкорпорацію в законодавство України біля 100 регламентів та директив ЄС,  стоїть за пріоритетністю під номером 3, а на першому визначена необхідність покращення законодавства у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України. Хоча саме Угода САП та  конкретні документи до імплементації і мала ціллю удосконалення законодавства та державного регулювання в сфері цивільної авіації. Незважаючи на це Стратегія не дає відповіді ні на питання щодо поточної імплементації Додатку I до Угоди САП, ні про роль Спільного комітету, ні про чіткий часовий план синхронізації з європейським авіаційним правом у поступовому режимі.

⮚ TL;DR: Стратегічна ціль 1 визнана найменш опрацьованою. Замість чіткого фокусу на імплементації Угоди САП, документ акцентує на інших напрямках, ігноруючи основні інституційні виклики.

Розглянемо підціль 1.1, яка формулює проблеми нормативного середовища та намагається описати шляхи вдосконалення регулювання. Ця підціль визначає 5 ключових проблем, які потребують розв’язання, завдання для вирішення проблем та очікувані результати. 

Незважаючи на те, що однією з перших проблем окреслене повільне прийняття нормативно-правових актів, в тому числі авіаційних правил України, необхідних для імплементації положень актів ЄС у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, Стратегія не ставить жодного завдання щодо її вирішення та не окреслює будь-яких очікуваних результатів. Стратегія не ставить за мету проведення  аналізу причин такого повільного руху та їх усунення на майбутнє, що свідчить про відсутність інституційної відповідальності в країні. Для довідки: забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України відноситься до основних завдань Мінрегіонрозвитку, а  Державіаслужба «вживає заходів до співробітництва України з ЄС у галузі цивільної авіації, забезпечує виконання Українською Стороною зобов’язань за Угодою про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС, адаптацію національного законодавства з питань цивільної авіації до законодавства ЄС, здійснює інші заходи щодо інтеграції України до Європейської авіатранспортної системи та системи організації повітряного руху (Єдиного європейського неба)».

⮚ TL;DR: Незважаючи на правильне виявлення проблем, стратегія не пропонує реалістичних механізмів для їх вирішення — зокрема, бракує завдань, строків і відповідальних

Наступною проблемою у Стратегії визнається відсутність умов для залучення фінансування на оновлення парку повітряних суден, інфраструктури аеропортів та аеронавігаційних систем. Стратегія не окреслює жодного інструменту, який дозволить вирішити цю проблему.

При розгляді питання фінансування повітряних суден неможливо не згадати ключовий для галузі документ — Arrangement on Officially Supported Export Credits та його спеціальний додаток — Aircraft Sector Understanding (ASU) — який визначає можливість надання державної фінансової підтримки при купівлі авіаційного обладнання, а також впливає на ставки лізингових платежів або бажання продавців продати або надати в лізинг авіаційне обладнання українським компаніям. Україна на 2025 рік віднесена до категорії ризику 7 — найвищої у рівні суверенного ризику за Country Risk Classification of the Participants to the Arrangement on Officially Supported Export Credits (OECD). Вона означає, що:

• країна має високий ризик дефолту за зовнішніми зобов’язаннями;
• не допускається підтримка через офіційно підтримувані експортні кредити (ECA-backed financing) без особливих умов;
• країна не є прийнятною для стандартних умов кредитування за Aircraft Sector Understanding (ASU), який регулює постачання цивільної авіаційної техніки.

Усі міжнародні лізингодавці (наприклад, AerCap, SMBC, BBAM, тощо) враховують country risk premium при розрахунку ставок. Для категорії 7 ця премія може становити 2–6% річних (або більше), залежно від терміну і структури угоди. Стандартна ставка лізингу для України буде істотно вищою, ніж для країн із 4-5 категорією.

Для нових літаків (наприклад, Boeing, Airbus) ключовим джерелом фінансування є експортно-кредитні агентства (наприклад, UKEF, Bpifrance, US Exim, Euler Hermes). У категорії 7:

• не допускається відстрочене фінансування з частковою передоплатою;
• не допускається гарантований аванс нижче 15%;
• без держгарантії або кредитного інструмента від міжнародної фінансової установи (наприклад, IFC, EBRD) угода неможлива.

Для прикладу, якщо умовна ставка операційного лізингу для літака A320neo в Польщі становить 0,7–0,9% щомісяця від капітальної вартості, то для України в категорії 7 це буде:

• 1,5–2,2%/міс., тобто в 2–2,5 рази дорожче, навіть якщо всі інші параметри однакові;
• без страховки ризику — неможливо укласти угоду взагалі, або вимагатимуть заставу у вигляді депозиту 6–12 місяців.

Окрім високої категорії ризику (7), що формально обмежує можливості доступу до міжнародного фінансування, українські авіакомпанії стикаються з додатковою конкурентною проблемою — глобальним дефіцитом доступних літаків на ринку лізингу.

Після пандемії COVID-19 світовий лізинговий ринок опинився під тиском попиту. Ситуацію ускладнили затримки з постачанням нових літаків з боку Boeing та Airbus, значне зростання попиту в регіонах із стабільним економічним зростанням (Південно-Східна Азія, Близький Схід, Індія) та скорочення портфелів лізингодавців, які дедалі уважніше оцінюють юрисдикційні ризики.

У 2024–2025 роках середній термін очікування на доступний narrow-body літак у лізинг становить від 6 до 12 місяців, а ефективна ставка для «ризикових» країн часто сягає понад 20% річних (включаючи всі платежі та застави). В таких умовах лояльність лізингодавця до українського резидента різко падає, навіть якщо українська авіакомпанія формально відповідає всім вимогам. Якщо є вибір між оператором із України та, наприклад, Румунії (категорія 3), то вибір завжди буде на користь країни з нижчим ризиком. Підвищення лізингових ставок для української авіакомпанії не компенсує лізингодавцю ризику втрати активу або складнощів із репатріацією судна у разі дефолту чи ескалації бойових дій (що саме і сталося з деякими отриманими в лізинг літаками).

Дефіцит літаків на ринку, помножений на ризикову юрисдикцію, призводить до того, що Україна фактично втрачає можливість оновлювати флот через лізинг, якщо не забезпечити міжнародні гарантії або нові правові механізми зниження ризику для фінансистів.

⮚ TL;DR: Через категорію ризику 7, українські компанії фактично виключені з ринку лізингу без держгарантій чи участі міжнародних інституцій. Стратегія не враховує ключові глобальні обмеження та економічні реалії.

Для фінансування аеропортової та аеронавігаційної інфраструктури існує широкий спектр міжнародних програм (ICAO PFD, ICAO Finvest Hub) та  економічних настанов IКAO. Про них лишень згадується в індикаторах виконання Операційного плану Стратегії.

Згадка про аеропорти з річним пасажиропотоком до 5 млн пасажів на рік є штучним створенням потенційної активності в секторі у повоєнний період. У 2025 році жоден український аеропорт не виконує таких обсягів через закритий повітряний простір. У 2021 році лише державний аеропорт Бориспіль перевіз біля 9,5 млн пасажирів. До позначки у 2 млн пасажирів у 2021 році наближався державний аеропорт у Львові. Решта регіональних аеропортів, де був більш менш пристойний пасажиропотік, не відносяться до державної власності.

Виходячи з зазначеного доречно називати речі своїми іменами та визначати конкретні цілі для цих двох аеропортів, які власне тільки і мають потенціал прибуткової роботи у повоєнний період. Тож можливо доцільно визначити для них особливий правовий режим або правову модель функціонування, якщо держава не приймає рішень з приватизації цих аеропортів або передачі їх в концесію за рекомендаціями ІКАО. В стратегічній цілі 4 заявлено про заплановану корпоратизацію державних аеропортів, хоча і без будь-яких очікувань щодо результатів від їх реалізації.

⮚ TL;DR: Згадка про аеропорти до 5 млн пасажирів є маніпулятивним — реалістично йдеться лише про Бориспіль і, частково, Львів. Вони потребують окремої правової моделі або концесії.

Формулювання завдання є занадто загальним й не містить жодного плану. Який досвід? Чи йдеться про угоди з концесії? PPP? Лізинг? Інвесткастомізацію? Залучення міжнародних логістичних операторів (FedEx, Maersk, Turkish Cargo)?

Сформульоване завдання важливе, але не зрозуміло як його реалізовувати з урахуванням проблеми ризикової оцінки України, що негативно впливає на умови придбання обладнання українськими компаніями. З іншого боку, самі підприємці сьогодні зацікавлені у використанні техніки на електричній енергії.  Це є трендом, який не потребує державного стимулювання у вигляді пільгового оподаткування. Держава сьогодні потребує додаткових джерел надходжень, а не безпідставної роздачі пільгового оподаткування.

Як окреме завдання проголошено впровадження «системи критеріїв та показників оцінювання якості послуг, які надаються суб’єктами авіаційної діяльності». Однак таке формулювання потребує критичної переоцінки та конкретизації.

Передусім, варто наголосити, що впровадження нової системи моніторингу та оцінки без спирання на міжнародні практики призведе до дублювання зусиль, витрачання бюджетних коштів на створення систем, які вже існують, апробовані і працюють у провідних країнах. Розробка унікального українського «набору індикаторів» — в умовах воєнного часу, обмеженого кадрового та фінансового ресурсу, а також відсутності об’єктивних статистичних даних — є концептуально та практично помилковим підходом. 

Натомість, міжнародна практика пропонує низку готових і ефективних систем оцінювання якості в авіаційному секторі, які можуть бути або вже імплементовані в Україні вже зараз:

• Airport Service Quality (ASQ) — програма Міжнародної ради аеропортів (ACI), яка вимірює пасажирське задоволення сервісами в 400 аеропортах (комфорт, навігація, швидкість проходження контролю тощо) 95 країн світу. Участь у програмі можлива без розробки власного методологічного апарату.
• Airport Collaborative Decision Making (A-CDM) — європейська ініціатива (IATA, Єврокомісія, Eurocontrol), яка охоплює показники операційної ефективності: час руління, відправлення, стикування, що дозволяє оцінювати не лише сервіс, а й координацію дій авіаційних суб’єктів.
• Регламенти EASA та стандарти ICAO щодо безпеки та якості — передбачають оцінювання через внутрішні аудити, інспекції, облік подій та сертифікаційні процедури, зокрема в рамках Universal Safety Oversight Audit Programme (USOAP). Україна активно бере участь у USOAP, регулярно звітує і підтверджує відповідність стандартам безпеки цивільної авіації. 
• Регламент (EC) № 261/2004, який встановлює права пасажирів у випадках затримки, скасування рейсів або відмови у посадці, — вже імплементований в Авіаційних правилах України “Правила повітряних перевезень та обслуговування пасажирів і багажу”. Це означає, що система захисту прав споживачів, яка є стандартом у ЄС, уже функціонує в українському правовому полі.

Таким чином, всі ключові аспекти оцінювання якості — пасажирський досвід, оперативна ефективність, безпека, відповідальність перед споживачем — вже охоплені міжнародними моделями, і їхня інтеграція в українську авіаційну практику є як технічно, так і юридично можливою, а частково вже імплементована.

Висновок очевидний: розробка «з нуля» власної системи — це не стратегічне мислення, а інституційне відставання, яке загрожує повторенням помилок радянського адміністрування у галузі, що повністю залежить від міжнародної інтеграції. Оптимальним кроком буде офіційне приєднання до міжнародних ініціатив, імплементація відповідних регламентів та використання зовнішніх систем оцінки, визнаних у галузі.

⮚ TL;DR: Замість створення нових систем оцінки якості, слід інтегрувати вже наявні міжнародні моделі (ASQ, A-CDM, USOAP), що є ефективнішими та ресурсозберігаючими.

Положення знову звучить як декларація. Відомо, що з 2022 року авіаційна статистика непрозора, багато компаній не подають звіти через відсутність операційної діяльності.

Очевидно, що передусім варто провести аудит поствоєнного стану авіаційних активів, систематизувати втрати і потенціал. Адже без регулярної і  прозорої статистики інвестори і лізингодавці не мають підстав для запуску проєктів; а інфраструктурне планування стає неефективним.

Хоча Україна збирала статистику, вона була фрагментарною, не інтегрованою до міжнародних платформ. Україна  потребує імплементації відповідних регламентів ЄС із Додатку I Угоди CAП для закриття цієї лакуни. Людські та фінансові зусилля слід зосередити на інтеграції до існуючих міжнародних систем, а не на створенні нових локальних інструментів, тим більше, що вони навіть ніде і не окреслені.

Стратегія виписує низку гіпотетичних проблем — відсутність державного плану безпеки, центру аналізу подій, механізмів моніторингу викидів, кібербезпеки тощо. Проте всі ці питання ВЖЕ ВРЕГУЛЬОВАНІ Й РЕАЛІЗУЮТЬСЯ В УКРАЇНІ і в самій же Стратегії про це і заявляється в розділі завдання, спрямовані на розв’язання проблем.  Мова йде про закон України № 1965-VIII від 21.03.2017 “Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації”, Повітряний кодекс України (стаття 85) та низку нормативно-правових актів, які детально регламентують утворення служб безпеки, аудит, контроль, навчання персоналу, а також створений дорадчий орган із захисту від незаконного втручання – Міжвідомча комісію з авіаційної безпеки цивільної авіації.

На виконання  Додатків Чиказької конвенції, закону “Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації” Державіаслужба прийняла низку правил, яким запроваджено систему оповіщення про події, їх аналіз та директиви безпеки. 

Україна приєдналася до CORSIA — Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation — і впроваджує відповідні процедури моніторингу і звітності для авіакомпаній.

Відповідні вимоги імплементовані у національне законодавство e Авіаційних правилах України
«Технічні вимоги та адміністративні процедури щодо моніторингу викидів (емісії) експлуатантами цивільних повітряних суден» № 1001 від 2.08.2019.

Дійсно, затверджена політика відсутня, що справді створює правовий вакуум, але ця політика повинна була вже давно бути розробленою самим Мінрегіонрозвитку відповідно до Положення про нього.

Майже всі заявлені у підцілі 1.2 “проблеми” базово вирішені. Інша річ, що необхідно говорити про існуючі виклики, як от:

1. Зростання кількості кібератак на авіаційну інфраструктуру.
2. Необхідність постійного оновлення систем захисту та адаптації до нових загроз.
3. Брак кваліфікованих фахівців з кібербезпеки.
4. Необхідність координації дій між різними державними органами та приватними компаніями, які пропонуюсь систему захисту. 

Зазначені виклики мають вирішуватися через:

1. Подальше вдосконалення нормативно-правової бази у сфері кібербезпеки авіації.
2. Збільшення інвестицій у розвиток технологій кібербезпеки.
3. Підвищення рівня обізнаності про загрози кібербезпеки серед працівників авіаційної галузі.
4. Розвиток співпраці між державою та приватним сектором у сфері кібербезпеки. 

Тому опис проблем є маніпулятивно недостовірним та вимагає коригування — потрібно визнати наявність цих інструментів та зосередитися на їх вдосконаленні й ресурсному забезпеченні.

Єдина реальна прогалина на сьогодні — відсутність державної політики щодо літаків радянського виробництва та облік їх сертифікаційної придатності, проте дивно, що старі літаки, які досі числяться в реєстрі і навряд чи взагалі літають, можуть впливати на рівень безпеки сучасної авіації.

⮚ TL;DR: Майже всі заявлені проблеми вже частково або повністю врегульовані. Стратегія дублює наявні норми, замість фокусування на реальних викликах — кібербезпеці та кваліфікації персоналу.

Цей розділ формалізує наміри без механізму реалізації. У пункті 1.3 Стратегії задекларовано необхідність імплементації Угоди про спільний авіаційний простір (САП), ратифікованої ще у 2022 році, проте фактичний аналіз темпів її реалізації демонструє повну відсутність поступу з боку України.

За понад три роки після ратифікації Закону України № 2067-IX не утворено делегацію України до Спільного комітету, попри вимогу статті 29, який згідно з ст. 15 приймає рішення як щодо перегляду Додатку I , так і щодо рішення чи відповідає законодавство України Угоді. Відсутність делегації України означає, що жоден з процесів офіційно не активований — отже, де-факто Україна зупинила виконання Угоди на етапі запуску механізму її реалізації.

Оскільки фактично не було імплементації Угоди САП, немає оприлюднених звітів про оцінку відповідності законодавства України вимогам САП.

Можна констатувати про повну відсутність інституційного лідерства як з боку Міністерства розвитку громад і регіонів, так і Державіаслужби.

Згідно з Операційним планом, відповідальність за реалізацію покладена загалом на Державіаслужбу, яка має «забезпечити виконання Угоди» до кінця 2027 року. Це викликає щонайменше два застереження:

1. За період 2022–2025 не зроблено жодного публічного кроку, включаючи найпростіші — утворення делегації або схвалення технічного плану впровадження.
2. Угода САП — комплексний міжвідомчий документ, і її реалізація неможлива без участі Мінрегіонрозвитку, Мінекономіки, Мінюсту, СБУ (у частині безпеки) тощо. Водночас Операційний план не містить згадки про міжвідомчий координаційний орган, а лише посилається на заінтересовані центральні органи виконавчої влади.

Указане в Стратегії “завдання” — створити делегацію до Спільного комітету — не є стратегічною ціллю, а суто процедурною формальністю, яка мала бути реалізована у 2022 році.

За відсутності реальної міжвідомчої координації, оновленої дорожньої карти імплементації актів ЄС та публічної звітності — реалізація Угоди САП виглядає заблокованою.

Стратегія не аналізує причини зволікання, не визначає відповідальних посадових осіб і не містить реалістичних механізмів контролю за виконанням. У такому вигляді розділ є ритуальним повторенням зобов’язань без спроможності на їх реалізацію.

⮚ TL;DR: За 3 роки після ратифікації Угоди САП не зроблено навіть базових процедур — делегація не сформована, механізм не запущено, відповідальні органи не вказані.

Для реалістичної реалізації стратегічної цілі 1 Стратегії пропонуємо:

• Максимально «приземлити» Стратегію до сучасних реалій, що мають враховувати як рівень існуючого законодавства, так і реалії воєнного та повоєнного часу.
• Забезпечити міжвідомчу координацію виконання Стратегії, дорожньої карти її імплементації та публічної звітності про виконання, що створить інституційну відповідальність кожного з залучених державних органів.
• Залучити міжнародні фінансові та регуляторні інструменти  (ICAO PFD, Finvest Hub, інструменти EIB, ЄБРР, USAID) для модернізації інфраструктури аеропортів та аеронавігаційних систем.
• Інтегрувати в систему авіаційної якості міжнародні інструменти (ASQ, A-CDM, USOAP) замість створення «українських» систем з нуля, що дозволить зекономити ресурси і підвищити довіру інвесторів.

Матеріал підготувала Ганна Цірат, д.ю.н., партнер Jurvneshservice

Продовжуйте читати:

Авіаційна Стратегія без неба: критичний аналіз системних ризиків реалізації в умовах війни (частина 3)