Авіаційна Стратегія без неба: критичний аналіз системних ризиків (частина 1)

Зміст

• Вступ: контекст і структура серії
• Аналітична рамка: чому стратегічне планування в авіації потребує корекції у воєнний час
• Критичні хиби у Стратегії: статистика, банкрутства, технічний стан авіапарку
  • Невідповідність цілей та ресурсів (фінанси, авіаперевізники, користувачі)
  • Брак безпекової та операційної координації
• Моніторинг, оцінка результатів реалізації Стратегії та процедура звітування
• Пропозиції до корекції Стратегії
• Підсумки та анонс другої частини

~20 хвилин читання

2 червня 2025 року Міністерство розвитку громад та територій України (колишнє Міністерство інфраструктури) оприлюднило проєкт Стратегії розвитку сфери цивільної авіації та використання повітряного простору України на період до 2030 року, а також операційного плану її реалізації на 2025–2027 роки. Громадськість була запрошена до обговорення документа, з можливістю надання зауважень та пропозицій.

З урахуванням системного характеру пропонованих положень, обсягу Стратегії та її потенційного впливу на галузь в умовах воєнного стану, ми вважаємо за доцільне представити наші аналітичні висновки у форматі послідовної серії з трьох тематичних публікацій. У цих матеріалах ми поетапно викладемо своє бачення ключових ризиків, викликів та потенційних напрямків коригування державної політики в галузі авіації.

На тлі четвертого року повномасштабної війни російської федерації проти України, українське суспільство очікує від органів державної влади не декларативних планів чи ідеалізованих візій, а предметної, чесної й відкритої розмови про виклики, які стоять перед країною. Це очікування особливо актуалізується на фоні глибокого виснаження державного бюджету, обмеження міжнародної фінансової підтримки та зменшення спроможності до централізованого фінансування розвитку. Сьогодні очевидно, що держава може вирішувати лише першочергові завдання, а всі інші – мають виконуватися за участі бізнесу, громад і міжнародних партнерів.

За оцінками соціологічних інституцій, станом на червень 2025 року в Україні проживає від 28 до 32,9 мільйонів осіб. За офіційними даними Пенсійного фонду України на 1 квітня 2025 року, 10,3 мільйона осіб — це люди пенсійного віку, які практично не є користувачами авіаційного транспорту. Це означає, що щонайменше третина населення країни не є потенційними споживачами регулярних пасажирських авіаперевезень. Такий фактор об’єктивно зменшує обґрунтованість масштабного прогнозування попиту в авіаційній сфері. Також не відомо чи буде дозволений вільний рух за кордон чоловікам призивного віку. Цей фактор так само негативно впливає на масштабний попит в авіаперевезеннях

⮚ TL;DR: Стратегічні плани, побудовані без урахування воєнної реальності та демографічного скорочення, не можуть служити ефективною основою для відновлення галузі.

На цьому тлі особливо критично сприймається загальна частина проєкту Стратегії розвитку цивільної авіації, яка подає виклад обставин і статистичних даних, що базуються на 2021 році — останньому довоєнному періоді. Дані про обсяги пасажиропотоку, вантажних перевезень, кількість авіакомпаній та працівників галузі не лише застарілі, а й абсолютно не враховують трансформацію економічної та демографічної структури країни під час війни. Використання показників довоєнного періоду як базових для формування Стратегії на 2025–2030 роки є методологічно хибним і вводить в оману щодо потенціалу галузі.

Зокрема, проєкт Стратегії містить згадку про діяльність авіакомпанії “Міжнародні авіалінії України”, яка ще у 2023 році офіційно увійшла в процедуру банкрутства.  Це створює враження, ніби документ прагне подати ситуацію оптимістичніше, ніж вона є фактично. Із усіх компаній, які перераховані  за 2021 рік, на сьогодні достовірно відомо про активну діяльність лише SkyUp Airlines, яка фактично інтегрувалася в європейський ринок перевезень та зберегла статус авіаперевізника. Стратегія не дає жодного аналізу щодо того, які з “39 суб’єктів авіаційної діяльності”, згаданих у тексті, реально продовжують операційну діяльність, а які — існують лише на папері.

Ще більше запитань викликає подача інформації щодо повітряних суден. У документі зазначається, що на момент підготовки Стратегії на балансі компаній перебуває 113 повітряних суден, і майже рівномірно вони розподілені між територією України (49,22%) та іноземною юрисдикцією (50,78%). При цьому замість чіткої кількісної інформації (у штуках) автори подають відсотки, які при оберненні на абсолютні значення породжують абсурдні результати — наприклад, на території України нібито перебуває 55,596 літака. Якщо йдеться про 55 повітряних суден, то в умовах їхнього невикористання через тривалий простій, ймовірні пошкодження та відсутність регулярного технічного обслуговування та записів про це сертифікованими спеціалістами в логи літаків — це, по суті, 55 одиниць металобрухту, які потребуватимуть утилізації після війни. Стратегія не містить відповіді на ключові запитання: хто є власниками цих суден –  українські чи іноземні компанії? Чи готові вони проводити утилізацію своїм коштом? Чи проводилися перемовини з ними? Утилізація літаків — процес витратний, а за умов воєнних пошкоджень — і технічно складний. Враховуючи, що власники літаків вже зазнали збитків від неможливості використовувати ці активи, логічно припустити, що вони не захочуть нести додаткові витрати на їх утилізацію. На сьогодні ці літаки знаходяться на паркувальних майданчиках за договорами укладеними з українськими авіакомпаніями, які скоріш за все не сплачують за паркування через війну. Чи спроможні будуть ці авіакомпанії після війни провести утилізацію невідомо. У такому разі весь тягар вирішення цієї проблеми буде покладено на аеропорти, на території яких ці судна розміщені (зокрема, Бориспіль, Львів, Дніпро). Це — серйозне навантаження на інфраструктуру та бюджети державних і комунальних підприємств, яке зовсім не відображено в стратегічному документі.

Нарешті, у Стратегії згадується факт, що в державному реєстрі повітряних суден України перебуває понад 150 літаків виробництва СРСР або СНД, при цьому вказується, що виробники та розробники цих літаків — під санкціями. Жодної пропозиції щодо вирішення цієї проблеми — чи то через виведення цих літаків із реєстру, чи утилізацію, чи судове врегулювання статусу — Стратегія не надає.

Таким чином, уже в загальній частині документа виявляється фундаментальна аналітична криза. Стратегія будується на даних довоєнного часу, без уточнення реального стану галузі, без структури відповідей на виклики воєнного періоду та відсутності бачення щодо ліквідації наслідків. Відтак вона не лише не виконує функцію стратегічного планування, але й не може слугувати основою для ухвалення бюджетних або інвестиційних рішень у сфері цивільної авіації.

⮚ TL;DR: Стратегія базується на застарілих і хибних даних, ігноруючи фактичний стан авіакомпаній і повітряних суден, багато з яких — технічно непридатні.

Метою Стратегії розвитку цивільної авіації України до 2030 року задекларовано:

«…відновлення авіаційної інфраструктури, що постраждала внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України, авіаційних перевезень, розбудова ефективної та безпечної сфери цивільної авіації, інтегрованої у європейський повітряний простір та світову авіаційну транспортну систему, що задовольняє населення та бізнес у авіаційних перевезеннях та відповідає національним інтересам України».

Це формулювання — масштабне, багатовекторне, і містить принаймні п’ять компонентів:

1. Відновлення інфраструктури
2. Відновлення авіаційних перевезень
3. Розбудова безпечної сфери
4. Інтеграція у європейську та глобальну систему
5. Задоволення потреб населення, бізнесу та національного інтересу

Водночас стратегічні цілі, визначені у Стратегії, виглядають наступним чином:

Ціль 1. Ефективне авіаційне законодавство, безпека авіації, інтеграція до європейського авіаційного простору

Ціль 2. Відновлення та модернізація аеропортової інфраструктури

Ціль 3. Відновлення надання послуг з аеронавігаційного обслуговування та розвиток цивільно–військової системи організації повітряного руху

Ціль 4. Екологічно безпечний авіаційний транспорт і сталий розвиток перевезень

На перший погляд, ці цілі виглядають обґрунтованими. Але при зіставленні з метою документа проявляється кілька суттєвих невідповідностей:

1. Немає жодної окремої стратегічної цілі, присвяченої відновленню авіаперевезень як господарської діяльності

Мета Стратегії прямо говорить про «відновлення авіаційних перевезень». Але жодна з цілей не містить окремого фокусу на вивченні питання збереження/підтримки існуючих авіаперевізників; чи доцільності правового та фінансового сприяння українським авіакомпаніям чи створення умов для реєстрації нових гравців ринку.

Це кардинальна прогалина. Особливо з огляду на те, що більшість перевізників припинили роботу, частина перенесла її за кордон, а деякі (як-от МАУ) — перебувають у процедурі банкрутства. Стратегія мала би містити окрему мету, пов’язану з реанімацією ринку перевезень — або через підтримку бізнесу, або шляхом лібералізації, бо інакше після відкриття українського неба послуги з авіаційного перевезення пасажирів будуть надаватися виключно іноземними перевізниками, скоріше за все лоу-костерами. Власне саме про це і говорить ціль 4 та п. 26 Операційного плану – про створення сприятливих умов для розвитку в Україні авіаперевезень за моделлю «лоу-кост» іноземними авіакомпаніями.

2. Мета заявляє про «задоволення потреб населення та бізнесу», але в цілях немає жодного орієнтованого на користувача виміру

Жодна зі стратегічних цілей не включає:

• показників доступності (навіть умовно),
• географічного покриття авіасполучення,
• очікувань щодо зменшення вартості квитків, субсидованих маршрутів чи пільг для певних категорій.

Таким чином, соціальний і бізнес-вимір мети — не відображений у цілях. Йдеться виключно про регуляцію, інфраструктуру, аеронавігацію і екологію. Це — технократичний перелік, а не стратегія, орієнтована на людей.

3. Стратегія не враховує тимчасову непрацездатність ключових компонентів авіаційної системи

Хоча мета говорить про «відновлення», усі цілі Стратегії формулюються так, наче країна знаходиться у стабільному перехідному періоді, а не в умовах бойових дій. Немає жодного натяку на поетапність, пріоритетність або обмеженість ресурсів. Мета Стратегії допускає наявність поствоєнного контексту. Цілі — ні.

Попри чинність Угоди про Спільний авіаційний простір з ЄС, ця угода має регуляторний характер і не охоплює в повному обсязі питання оперативного управління повітряним рухом в умовах воєнного чи перехідного періоду. Наразі повітряний простір України повністю закритий для цивільної авіації. У цих умовах вкрай необхідно ініціювати укладення тимчасових операційних угод (Operational MoU або Contingency Agreements) з EUROCONTROL. Такі угоди можуть передбачати:

• тимчасове делегування частини функцій управління мережею (Network Manager) на період поступового відкриття українського повітряного простору;
• координацію NOTAM, планів польотів (FPL) і розподілу трафіку;
• технічну участь у плануванні реконфігурації FIR Ukraine з урахуванням безпекових загроз;
• інтеграцію в систему пріоритетів CFMU (Central Flow Management Unit).

Подібні тимчасові угоди вже застосовувалися у випадках країн Балкан, а також частково Україною після 2014 року щодо FIR Simferopol. Contingency MoU дає чіткий механізм: хто та як буде координувати трафік під час поступового відкриття неба, кому передають контроль, як працюють резервні канали. Неврахування цього аспекту у Стратегії є серйозною прогалиною, оскільки відкриття повітряного простору не може бути реалізоване суто на підставі рамкових регуляторних актів — необхідна конкретна координація з EUROCONTROL, IКAO та державами-сусідами. Включення окремої мети або заходу, що передбачає підготовку таких угод, є ключовим для відновлення реальної операційної здатності української авіаційної системи.

Однією з найбільш уразливих лакун у проекті Стратегії розвитку цивільної авіації України до 2030 року є відсутність згадок про потребу системної міжвідомчої координації з НАТО. В умовах війни та післявоєнного періоду питання відкриття та використання українського повітряного простору має не лише технічний чи регуляторний, але й безпосередньо безпековий вимір, у якому ключову роль відіграє Альянс.

НАТО є відповідальним за функціонування Об’єднаної системи протиповітряної і протиракетної оборони NATINAMDS (NATO Integrated Air and Missile Defence System), яка включає засоби радіолокаційного спостереження, виявлення загроз, зони ідентифікації (ADIZ) та політику реагування на повітряні інциденти в прикордонних зонах. В умовах, коли суміжні з Україною країни-члени НАТО — Польща, Румунія, Словаччина — вже фактично адаптували свої авіаційні простори до підвищеної воєнної активності, будь-яке відновлення польотів над Україною повинне бути скоординоване з їх безпековою доктриною.

Стратегія не враховує існування багаторівневої системи координації НАТО з IКAO та EUROCONTROL, яка активно функціонує з 2022 року. Україна на момент написання документа формально є частиною EUROCONTROL та підписантом Угоди про спільний авіаційний простір з ЄС, однак це не охоплює повною мірою питання цивільно-військової авіаційної синергії. Фактично, без залучення НАТО до планування поступового відновлення FIR Ukraine, неможливо створити реалістичну дорожню карту для авіаційного транспорту.

Ключовими завданнями такої координації мають стати погодження з НАТО/SHAPE протоколів безпечного відкриття окремих зон повітряного простору; визначення зон постійного або тимчасового обмеження для цивільних польотів; інтеграція українських органів цивільної авіації до платформи NATO–ICAO Coordination Mechanism; забезпечення доступу українських органів до інформації про повітряні інциденти, пов’язані з БПЛА, ракетами або гіпотетичними актами диверсії.

Ігнорування цього напрямку створює штучний вакуум у стратегічному плануванні та перетворює Стратегію з інструменту реалізму на сукупність декларативних побажань. В умовах гібридної та довготривалої війни авіаційна безпека не може розглядатись окремо від системи регіональної безпеки, де НАТО є головним координатором.

⮚ TL;DR: Без реальної координації з NATO, ICAO та EUROCONTROL відновлення польотів буде неможливим. Стратегія це ігнорує.

Одним із важливих елементів будь-якої державної стратегії є наявність чітких механізмів моніторингу, оцінки ефективності та підзвітності. У Стратегії розвитку авіаційного транспорту на період до 2030 року та відповідному Операційному плані визначено деталізовану процедуру збору та аналізу звітної інформації. Проте низка положень, що стосуються оцінювання виконання цілей та завдань, викликає суттєві зауваження у зв’язку з відривом від реалій воєнного часу.

У документі передбачено, що з 2027 року Рада міністрів Автономної Республіки Крим, а також Севастопольська міська державна адміністрація мають подавати щорічні звіти про виконання операційних заходів. З урахуванням того, що з 2014 року ці території фактично не перебувають під контролем України, а після 2022 року були введені додаткові обмеження для комунікації з тимчасово окупованими територіями, включення таких суб’єктів до переліку звітних є не лише недоречним, але й викривлює загальну оцінку реального стану виконання Стратегії. Більше того, на сьогодні Україна фактично втратила контроль приблизно над 20% території, включно з частинами Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей. Включення до звітності суб’єктів, які не здійснюють жодної управлінської діяльності в межах тимчасово окупованих територій, нівелює цілісність і достовірність даних моніторингу.

Актуальні воєнні обставини вимагають перегляду та адаптації підходів до стратегічного моніторингу. По-перше, доцільно вживати формулювання на кшталт «території, підконтрольні уряду України станом на дату оцінювання», що дозволить уникати правових та репутаційних колізій. По-друге, для тимчасово окупованих територій можна запровадити окремий розділ у межах аналізу — із фокусом на моніторинг за допомогою відкритих джерел, включно з даними міжнародних організацій, супутникових спостережень, звітів правозахисних організацій тощо, без накладення на них обов’язку щорічного подання офіційної статистики.

Фінансовий блок Стратегії демонструє відсутність реалістичного уявлення про те, як саме буде забезпечено звітність, аудит та корекцію заходів, передбачених у документі. Фактична передача відповідальності на виконавців «у межах ресурсів» при відсутності централізованого інструменту моніторингу призведе до ситуації, коли звітність буде або штучною, або узагальненою, без реального виміру прогресу.

В межах бюджету національного рівня не передбачено жодних цільових програм або підпрограм, присвячених моніторингу реалізації транспортних чи авіаційних стратегій. Усі відповідні функції формально покладаються на центральні органи виконавчої влади “в межах наявного ресурсу”. Це означає, що моніторинг не має фінансової спроможності, а відповідні працівники будуть змушені здійснювати аналітику “у вільний від виконання основних обов’язків час”.

У Стратегії немає жодного посилання на те, скільки коштів планується витратити на інструменти оцінювання, створення аналітичних систем, баз даних або публічних панелей звітності. Таким чином, держава фактично відмовляється від об’єктивного аналізу ефективності реалізації самої ж Стратегії, зберігаючи лише зовнішню форму звітності.

У Стратегії передбачено, що реалізація, включно з моніторингом, може здійснюватися за рахунок міжнародної технічної допомоги. Проте відсутні навіть загальні орієнтири щодо:

• які саме програми міжнародної допомоги планується залучити (EU4Transport, EASA, JASPERS, EIB, WB, USAID, DANIDA тощо);
• хто є відповідальним за написання і подання проектних заявок (Мінрегіонрозвитку? Украерорух? Державіаслужба?);
• які напрями моніторингу мають отримати пріоритетне фінансування (наприклад, відкриті панелі прозорості, аудит ефективності витрат, оцінка дотримання дорожніх карт Угоди САП тощо).

Таким чином, міжнародна допомога згадується виключно в загальних рисах, без будь-якого зв’язку з механізмами її залучення.

У тексті зазначено, що реалізація (включно з моніторингом) відбуватиметься частково за рахунок коштів суб’єктів господарювання державного сектору у сфері цивільної авіації. В умовах війни, закритого неба, обвалу трафіку, різкого скорочення доходів Украероруху та відсутності регулярних операцій в аеропортах така модель виглядає нереалістичною.

⮚ TL;DR: Запланований моніторинг виглядає формальним і нежиттєздатним. Без фінансування, аналітичних ресурсів і адаптації до реалій війни — він буде імітаційним.

1. Провести інвентаризацію наявного авіапарку та юридичний аналіз власності на повітряні судна, що дасть можливість визначити кількість повітряних суден, що фізично перебувають на території України, їхній реальний технічний стан, правовий статус (власність, оренда, лізинг), та можливі витрати на утилізацію або відновлення після війни.
2. Підготувати дорожню карту поступового відкриття повітряного простору з урахуванням безпекових ризиків, яка має включати розділ про укладення тимчасових операційних угод (Operational MoU або Contingency Agreements) з EUROCONTROL, а також окремий компонент міжвідомчої координації з НАТО та IКAO.
3. Оновити статистичну базу даних про суб’єктів авіаційної діяльності, на основі актуального статусу усіх суб’єктів, які приймаються до уваги у Стратегії, з окремим акцентом на тих, хто реально продовжує операційну діяльність, і на механізмах збереження або стимулювання їх присутності в Україні після війни.
4. Скоригувати мету та стратегічні цілі відповідно до реальних обставин, виокремивши окрему стратегічну ціль, присвячену відновленню авіаперевезень як виду економічної діяльності; включити заходи з підтримки або лібералізації для українських авіаперевізників; визначити доступність авіасполучення для населення як один із KPI; впровадити поетапність у досягненні цілей з огляду на тривалість воєнного стану.
5. Чітко визначити процедури моніторингу, оцінки результатів та звітування виконання Стратегії.

⮚ TL;DR: Щоб Стратегія стала дієвим документом, вона має бути переглянута з урахуванням реальної картини: активи, безпека, ресурси, міжнародна координація.

Проєкт Стратегії розвитку цивільної авіації України на період до 2030 року, попри амбіційні формулювання, наразі не відповідає реаліям війни та не виконує базових функцій стратегічного документа. Без корекції методологічного підходу, врахування безпекових ризиків і забезпечення реалістичності у формулюванні цілей, документ не може слугувати ані дороговказом для державної політики, ані орієнтиром для інвесторів. Брак пріоритетності, поетапності та реалізму у визначенні цілей ставить під сумнів спроможність Стратегії бути дієвим інструментом політики. У наступній публікації ми зосередимося на аналізі першої стратегічної цілі Стратегії — імплементації норм ЄС, зокрема Угоди про Спільний авіаційний простір, та на практичних викликах, пов’язаних з інтеграцією української авіаційної системи до європейського простору.

Матеріал підготувала Ганна Цірат, д.ю.н., партнер Jurvneshservice

Продовжуйте читати:

Авіаційна Стратегія без неба: критичний аналіз системних ризиків реалізації в умовах війни (частина 2)