Скрининг иностранных инвестиций: текущее состояние в Украине и ориентиры ЕС и США

Содержание

• Преамбула
• 1. Законопроект № 14062: рамочная модель скрининга и фокус на «классические» сферы безопасности
  • 1.1. Общая логика
  • 1.2. Сферы, подлежащие скринингу: узкий список «чувствительных» объектов
  • 1.3. Триггеры скрининга: контроль, управление и решающее влияние
  • 1.4. Процедура и институциональная модель: централизованное административное решение
  • 1.5. Соответствие модели № 14062 европейскому подходу: близко, но не тождественно
• 2. Законопроект № 14062-1: факторная модель скрининга и институциональное смещение в сторону АМКУ
  • 2.1. Общая логика: от «перечня сфер» до оценки рисков
  • 2.2. Сфера охвата: более широкая, но менее формализованная
  • 2.3. Риск-факторы и триггеры скрининга
  • 2.4. Институционная модель: роль Антимонопольного комитета Украины
  • 2.5. Соответствие модели № 14062-1 европейскому подходу: ближе по логике, сложнее по реализации
• 3. Модель ЕС: как работает скрининг иностранных инвестиций на практике
  • 3.1. Регламент (ЕС) 2019/452 как «надрамка»: координация, а не единственный разрешительный орган
  • 3.2. Институциональная архитектура: роль Европейской Комиссии и национальных органов
  • 3.3. «Чувствующие» сферы в фокусе ЕС: не перечень отраслей, а матрица рисков
  • 3.4. Типология решений: разрешить, разрешить с условиями, запретить
  • 3.5. Практическое заключение для Украины как государства-кандидата
• 4. Модель США: CFIUS как централизованный, но факторно-ориентированный механизм
  • 4.1. Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS): происхождение и общая логика
  • 4.2. Сфера охвата: от контроля компаний до доступа к технологиям и данным
  • 4.3. Риск-факторы: фокус на инвесторе, технологиях и геополитике
  • 4.4. Процедура CFIUS и характер решений: централизация, ответственность и политический backstop
  • 4.5. Meta-вывод: между ЕС и США – выбор архитектуры, а не образа
• 5. Наше видение: какая модель нужна Украине и что, вероятно, поддержат европейские партнеры
  • 5.1. Возможные сценарии

В сентябре 2025 г. в Верховной Раде Украины был зарегистрирован законопроект № 14062 «О скрининге прямых иностранных инвестиций», который впервые на законодательном уровне предложил ввести в Украине специальный механизм проверки иностранных инвестиций по мотивам национальной безопасности и публичного порядка. Уже через месяц появился альтернативный законопроект № 14062-1, предложивший другую институционную и процедурную модель такого скрининга.

Появление двух разных законодательных подходов к одному и тому же вопросу показательно и свидетельствует, что государство наконец осознает необходимость инструментов контроля иностранных инвестиций в стратегические сферы. Два подхода дают надежду на поиск оптимальной модели, которая бы сочетала потребности национальной безопасности, экономического развития и инвестиционной привлекательности Украины.

По состоянию на начало 2026 года оба законопроекта находятся на стадии проработки в парламентских комитетах. Ни один из них не принят, не определена ни окончательная концепция будущего режима скрининга, ни сроки его возможного введения. В то же время, сам факт появления этих законопроектов уже влияет на инвестиционный ландшафт, особенно в таких чувствительных секторах, как энергетика, оборонно-промышленный комплекс и производство товаров двойного назначения, в частности беспилотных систем.

Актуальность темы обусловлена ​​не только войной и безопасностью. Украина находится в процессе адаптации своего законодательства к праву Европейского Союза, а контроль иностранных инвестиций давно стал неотъемлемой частью европейской и мировой практики. От того, какую модель выберет Украина, будет зависеть не только соответствие европейским стандартам, но и предсказуемость правил игры для иностранных инвесторов в период послевоенного восстановления, что проявится в их желании (или наоборот) принять участие в этом. Введение механизма скрининга прямых иностранных инвестиций становится новым системным элементом регуляторной среды для иностранных инвесторов в Украине и оказывает непосредственное влияние на условия выхода на рынок, структурирование сделок и инвестиционные решения в рамках правового сопровождения иностранного бизнеса в Украине.

В этой статье мы сравниваем два украинских законопроекта о скрининге иностранных инвестиций между собой и то, как они по-разному отражают влияние европейской и американской моделей скрининга. Оцениваем законопроекты через призму практики Европейского Союза (раздел 3 ниже) и механизма CFIUS в США (раздел 4 ниже), который повлиял на каждый законопроект. Такой сравнительный анализ позволяет сформулировать видение модели, которая могла бы одновременно быть эффективной с точки зрения безопасности и приемлемой для иностранных инвесторов в украинских реалиях.

Законопроект № 14062 предлагает ввести в Украине специальный механизм скрининга прямых иностранных инвестиций (ПИИ) исходя из идеи защиты национальной безопасности, публичного порядка и стратегических интересов государства. Концептуально он построен как рамочный акт, определяющий базовые категории инвестиций, ключевые триггеры применения скрининга и общие полномочия органов власти, оставляя значительный объем детализации дальнейшего подзаконного регулирования.

Такой подход демонстрирует стремление законодателя быстро заложить фундамент системы контроля иностранных инвестиций без чрезмерного усложнения первоначального нормативного акта. Такая рамочность выглядит сознательным выбором законодателя в условиях войны и высокой регуляторной неопределенности, когда государство стремится быстро получить инструмент контроля даже ценой отложения сложных процедурных вопросов на уровень подзаконного регулирования. В то же время, политическая целесообразность такого подхода не устраняет его правовых последствий — рамочность неизбежно трансформируется в повышенную зависимость инвестора от будущих подзаконных решений.

Законопроект № 14062 ограничивает обязательный скрининг иностранных инвестиций тремя ключевыми группами объектов:

1. Операторы критической инфраструктуры, включенные в соответствующий государственный реестр, подлежащий созданию.
2. Использование стратегически важных полезных ископаемых, перечень которых утвержден Кабинетом Министров Украины.
3. Деятельность, связанная с товарами военного назначения и товарами двойного использования.

Такой подход соответствует классическому пониманию «hard security» и фокусируется на секторах, традиционно считающихся наиболее чувствительными с точки зрения национальной безопасности. Прежде всего, это энергетика, оборонно-промышленный комплекс и стратегические ресурсы. Таким образом, список сфер фактически подменяет собой индивидуальную оценку рисков транзакции.

Иностранные инвестиции в производство или поставку оборудования для электросетей (трансформаторы, распределительные устройства, системы накопления энергии) или в производство беспилотных летательных аппаратов и их компонентов будут очевидно попадать в зону скрининга независимо от того, позиционируется ли соответствующий продукт как гражданский.

Такой подход отражает глобальную тенденцию стирания границы между гражданскими и военными технологиями, что характерно как для европейских, так и для американских режимов скрининга инвестиций.

Скрининг в рамках законопроекта №14062 запускается не для какой-либо инвестиции, а только при наличии признаков контроля или решающего влияния со стороны иностранного инвестора. К таким признакам, в частности, относятся:

• приобретение более 25% голосов в высшем органе управления юридического лица;
• право назначать единоличный исполнительный орган или большинство членов коллегиального исполнительного органа;
• другие права, позволяющие определять ключевые решения по деятельности предприятия.

Таким образом, законопроект ориентируется не на мелкие портфельные инвестиции, а на транзакции, которые способны реально повлиять на управление и стратегическое развитие предприятия в чувствительной сфере. Такая модель удобна с точки зрения юридической техники и правоприменения, поскольку опирается на знакомые корпоративные категории контроля и управления. В то же время, она не охватывает ситуаций фактического или технологического воздействия, которое может возникать без формального контроля. Такая модель также плохо приспособлена к ситуациям постепенного или косвенного влияния, которые являются типичными для современных технологических и инфраструктурных инвестиций. Структурирование соглашений M&A и инвестиций с учетом требований будущего скринингового режима становится ключевым элементом правового планирования.

Процедурно законопроект № 14062 выстраивает модель, в рамках которой ключевая роль в скрининге прямых иностранных инвестиций отводится центральному органу исполнительной власти, ответственному за формирование и реализацию государственной инвестиционной политики. Именно этот орган уполномочен принимать решение о:

• согласование инвестиции;
• согласование инвестиций с условиями;
• отказ в согласовании.

С учетом действующей институциональной архитектуры можно презюмировать, что таким органом будет выступать Государственное агентство по инвестициям и развитию (Госинвестиций), деятельность которого будет координироваться Кабинетом Министров Украины через Первого вице-премьер-министра Украины. В рамках реализации своих полномочий Госинвестиций будет взаимодействовать с Министерством экономики как главным органом в системе центральных органов исполнительной власти в сфере инвестиционной политики. Кроме того, законопроект предусматривает создание при Минэкономики коллегиального консультативно-совещательного органа — Комиссии по оценке влияния прямых иностранных инвестиций.

Заложенная в законопроекте модель Комиссии концептуально напоминает американский подход к скринингу инвестиций, реализованный в рамках CFIUS (более подробно в разделе 4 ниже), который также функционирует как межведомственный орган с фокусом на анализ анализа иностранных инвестиций. Однако такое сходство носит скорее институционально-образный, чем функциональный характер.

В американской модели CFIUS является единственным центром анализа рисков и формирования рекомендаций, а в критических случаях окончательное решение принимается на самом высоком политическом уровне – Президентом США. Таким образом, система объединяет глубокий факторный анализ рисков с четко персонифицированной политической ответственностью за финальное решение.

В проекте № 14062 предложенная Комиссия не является ни единым аналитическим центром, ни центром принятия решений. Она не имеет определенного политического уровня окончательного решения и не опирается на комплексный, формализованный факторный анализ рисков безопасности. Ключевое решение о согласовании или отказе принимается Госинвестиций, тогда как ответственность за аналитические выводы и рекомендации фактически распределяется между несколькими органами исполнительной власти. В результате формируется модель, которую условно можно охарактеризовать как образ CFIUS без CFIUS-власти, аналитической глубины и политического backstop-механизма.

Таким образом, законопроект № 14062 пытается заимствовать институциональный образ американской модели — межведомственную Комиссию по анализу инвестиций безопасности, — не воспроизводя ее ключевых функциональных элементов: концентрации аналитической экспертизы, четкого разграничения уровней принятия решений и персонифицированной политической ответственности. В результате возникает гибридная конструкция, не являющаяся ни полноценным CFIUS-аналогом, ни европейской кооперационной моделью скрининга.

По логике законопроекта, по меньшей мере, пять органов исполнительной власти могут быть вовлечены в процесс скрининга ПИИ, что объективно создает риски дублирования полномочий, размытие ответственности и фрагментации анализа. При этом конкретные сроки процедур, стандарты оценки рисков и критерии принятия решений каждым из этих органов остаются вне текста закона.

Ключевая проблема предложенной институциональной модели состоит не в самой идее межведомственного взаимодействия, а в отсутствии четкого разграничения между аналитическим уровнем, уровнем принятия решения и уровнем политической ответственности. Именно это отличает модель, заложенную в законопроекте №14062, от как американского, так и европейского подхода к скринингу иностранных инвестиций.

Отдельного внимания заслуживает заложенная в законопроекте логика дальнейшего мониторинга иностранных инвестиций и идея создания специальных реестров инвесторов. Такой подход смещает фокус по оценке рисков конкретной транзакции на постоянное административное наблюдение за инвестором как таковым. Это не типично ни для европейской, ни для американской практики, где центральным объектом анализа остается конкретная инвестиционная операция и возможность смягчения ее рисков, а не «профилирование» инвестора. Такое смещение потенциально повышает регуляторные риски и снижает предсказуемость режима скрининга для добросовестных инвесторов. Именно сравнение с полноценной американской моделью CFIUS позволяет увидеть ограничение этого подхода, подробнее рассматриваемое в разделе 4.

С одной стороны, фокус законопроекта №14062 на критической инфраструктуре, обороне и стратегических ресурсах хорошо согласуется с логикой европейских режимов скрининга. Именно эти сферы являются «ядром» интересов безопасности и в государствах-членах ЕС. В то же время именно на уровне институционального дизайна и процедурной архитектуры законопроект № 14062 больше отходит от европейской модели.

Кроме того, модель №14062 значительно меньше внимания уделяет факторному анализу рисков, принципам пропорциональности и процедурным гарантиям для инвестора. В отличие от европейской практики, где ключевым является не только «что за сектор», но и «какой именно риск создает конкретная инвестиция», украинский проект тяготеет к закрытому перечню сфер и централизованному административному контролю. Таким образом, предложенная модель рискует воспроизвести административно-формальный подход к контролю инвестиций, сосредоточенный на процедуре и статусе инвестора, а не на сущностной оценке конкретных рисков риска транзакции.

В итоге модель, предложенная законопроектом №14062, выглядит как попытка быстрого внедрения инструмента контроля иностранных инвестиций путем сочетания элементов разных подходов без их полноценной интеграции. Это создает риск того, что режим скрининга будет работать формально, но без достаточной аналитической гибкости и процедурного доверия со стороны инвесторов. Стратегический риск такой модели состоит в том, что она формально выполняет функцию контроля, но не создает доверия — а без доверия режим скрининга ПИИ становится фактором сдерживания инвестиций даже в тех секторах, где риски безопасности могут быть эффективно смягчены.

Законопроект № 14062-1 предлагает альтернативную концепцию скрининга ПИИ, существенно отличающуюся от рамочной модели законопроекта № 14062. Его ключевая идея заключается не столько в фиксации ограниченного перечня «чувствительных» секторов, сколько во внедрении факторного, риск-ориентированного подхода к оценке иностранных инвестиций.

Вместо того, чтобы исходить исключительно из формальной принадлежности объекта инвестирования к определенной категории, законопроект № 14062-1 фокусируется на анализе того, какие именно риски для национальной безопасности, публичного порядка или экономической и инфраструктурной устойчивости может создавать конкретная инвестиция с учетом характеристик инвестора, объекта инвестирования и структуры транзак.

Такой подход концептуально ближе к современным международным стандартам скрининга ПИИ, где ключевым является не сам факт участия иностранного капитала, а потенциальное влияние инвестиции на критические интересы государства.

В отличие от законопроекта № 14062 альтернативный проект не ограничивается исключительно тремя жестко определенными категориями объектов. Скрининг в рамках законопроекта № 14062-1 может применяться к более широкому кругу инвестиций, если они:

• связан с критической инфраструктурой или ее элементами;
• обеспечивают доступ к критическим технологиям, включая товары военного или двойного назначения;
• оказывают контроль или существенное влияние в сферах, важных для безопасности и стабильности государства;
• связаны с доступом к чувствительным данным или ключевым цепям поставки.

Таким образом, сфера охвата законопроекта № 14062-1 потенциально шире, чем в проекте № 14062, но в то же время менее формализованной и более зависимой от оценки конкретных обстоятельств. Это повышает гибкость механизма, но одновременно увеличивает дискрецию скринингового органа.

Инвестиции в производство беспилотных систем, компонентов к ним, программного обеспечения или сенсорных технологий могут подвергаться скринингу даже при отсутствии формального статуса продукции как военной, если такая инвестиция создает доступ к критическим технологиям или возможность их использования в военных целях.

Законопроект №14062-1 делает акцент на совокупности риск-факторов, которые должны учитываться при принятии решения о необходимости и результатах скрининга ПИИ. Среди таких факторов, в частности:

• характер и структура иностранного инвестора (в том числе наличие государственного влияния или связей с правительствами третьих стран);
• возможность получения контроля или существенного влияния на деятельность объекта инвестирования;
• доступ к критическим технологиям, информации или инфраструктуре;
• геополитический и санкционный контекст;
• возможность использования результатов инвестиций в военных или других чувствительных целях.

В отличие от проекта № 14062, где ключевую роль играют формализованные пороги контроля (25% голосов, управленческие полномочия и т.п.), в законопроекте № 14062-1 именно качественный анализ рисков становится центральным элементом механизма скрининга.

Наиболее дискуссионным элементом законопроекта №14062-1 является предложенная передача ключевых полномочий по скринингу прямых иностранных инвестиций Антимонопольному комитету Украины (АМКУ). Именно АМКУ предлагается наделить полномочиями по:

• проведение оценки иностранных инвестиций по мотивам национальной безопасности и публичного порядка;
• принятие решений о согласовании инвестиций, согласовании с условиями или запрете;
• мониторинг выполнения условий, наложенных в рамках скрининга.

На первый взгляд, такое решение может выглядеть нетипичным, особенно учитывая европейскую практику, где органы конкурентной политики обычно не выступают органами скрининга ПИИ. В то же время, институциональная логика законопроекта № 14062-1 становится понятнее, если рассматривать ее сквозь призму эволюции американской модели контроля иностранных инвестиций.

Американский подход к скринингу ПИИ, реализуемый через механизм CFIUS, в течение последних двух десятилетий существенно отошел от классического контроля над слияниями и поглощениями. Начиная с FINSA (2007) и особенно после принятия FIRRMA (2018), фокус CFIUS сместился от формального контроля над компанией до значительно более широкой оценки экономического, технологического и инфраструктурного влияния инвестиции. Речь идет, в частности, о доступе к критическим технологиям, цепям поставок, чувствительным данным, а также о способности инвестора формировать долгосрочную структурную зависимость в стратегических секторах.

Именно в этой логике выбор АМКУ как органа скрининга в проекте №14062-1 перестает выглядеть случайным. АМКУ владеет уникальной для украинской институциональной системы экспертизой в сфере анализа сложных экономических транзакций, концентраций, структуры рынков и влияния на конкурентную среду. Его процедурная культура, основанная на факторном анализе, оценке рыночной власти и долгосрочных эффектов, методологически приближается к аналитической логике, которая сегодня лежит в основе современного CFIUS.

Таким образом, институциональное решение законопроекта № 14062-1 можно рассматривать как попытку адаптировать эволюционированный американский риск-ориентированный подход к украинским реалиям путем использования органа, способного осуществлять комплексный экономический и структурный анализ, а не только формальную проверку «чувствительных» секторов.

В то же время, такая адаптация не лишена существенных рисков. Ключевая проблема состоит в том, что, в отличие от CFIUS, АМКУ является классическим регулятором с квазисудебными полномочиями, который принимает обязательные решения в сфере конкурентного права и применяет санкции. Конкурентный контроль и скрининг инвестиций по мотивам национальной безопасности имеют разную правовую природу, разные цели и разные стандарты оценки: первый ориентирован на защиту конкуренции и потребителей, второй — на управление рисками безопасности и публичного порядка.

Сочетание этих функций в одном органе создает риск смешения подходов, когда анализ безопасности может подсознательно подменяться логикой конкурентных эффектов или, наоборот, конкурентные процедуры — аргументами национальной безопасности. Кроме того, в отличие от американской модели, где CFIUS является аналитическим центром и работает в связке с четко персонифицированным политическим уровнем окончательного решения, законопроект № 14062-1 не формирует столь же четкого «политического backstop», что критически важно для легитимности решений в сфере безопасности.

Таким образом, предложенная роль АМКУ в механизме скрининга ПИИ отражает логику современной американской модели по содержанию анализа, но реализуется через институциональный инструмент, характерный скорее для европейского конкурентного права. Это делает модель законопроекта № 14062-1 концептуально привлекательной, но в то же время институционально сложной и потенциально уязвимой без четкого разграничения между аналитической функцией безопасности, регуляторными полномочиями и уровнем политической ответственности.

С точки зрения методологии, законопроект № 14062-1 значительно ближе к европейской модели скрининга ПИИ, чем проект № 14062. Его фокус на риск-факторах, пропорциональности вмешательства и возможности согласования инвестиций с условиями инвестирования соответствует подходам, применяемым в государствах-членах ЕС.

В то же время институциональное решение о ключевой роли АМКУ не имеет прямого аналога в европейской практике. В странах ЕС механизмы скрининга обычно реализуются через межведомственные или правительственные структуры с четким разграничением полномочий между органами конкуренционной политики и органами безопасности.

Таким образом, законопроект № 14062-1 выглядит концептуально более близким к европейским стандартам, но в то же время создает сложные вопросы институционального дизайна, которые могут повлиять на эффективность и легитимность будущего режима скрининга.

Европейская модель скрининга иностранных инвестиций основывается на Регламенте (ЕС) 2019/452, не создающем единого наднационального органа с полномочиями разрешать или запрещать инвестиции. Регламент формирует кооперационную рамку, в рамках которой государства-члены ЕС сохраняют собственные национальные механизмы скрининга, а Европейский Союз обеспечивает обмен информацией и координацию.

Ключевая идея Регламента состоит в том, что инвестиция может создавать риски не только для государства-реципиента, но и для других государств-членов или для Союза в целом. Поэтому европейская модель не централизует принятие решений, а выстраивает процедуру взаимного информирования, комментариев и выводов.

Таким образом, Регламент (ЕС) 2019/452 является «надрамкой», которая:

• не подменяет национальные режимы;
• не унифицирует критерии скрининга в жесткий и исчерпывающий перечень;
• не создает единого «европейского CFIUS».

На уровне ЕС Европейская Комиссия выполняет координационную и аналитическую функцию, но не принимает окончательных решений по разрешению или запрету конкретных инвестиций. Ее полномочия заключаются в следующем:

• получение информации от государств-членов об инвестициях, проходящих скрининг;
• анализ потенциального влияния инвестиций на безопасность или публичный порядок других государств-членов или ЕС в целом;
• подготовка необязательных, но веских выводов, учитываемых государствами-членами.

Окончательное решение – разрешить, разрешить с условиями или запретить инвестицию – всегда остается на национальном уровне. В то же время государство-член, которое игнорирует обоснованные оговорки Комиссии или других государств, должно быть готово объяснить свою позицию, создающую механизм политической и процедурной подотчетности без формального принуждения.

Именно эта модель — координация без централизации — является определяющей для европейского подхода.

Европейская модель не ограничивается закрытым списком секторов. Регламент (ЕС) 2019/452 предлагает ориентировочную матрицу факторов, которые могут быть релевантными при оценке рисков, в частности:

• критическая инфраструктура (энергетика, транспорт, водоснабжение, связь, финансовые системы);
• критические технологии (в том числе технологии двойного назначения, искусственный интеллект, полупроводники, беспилотные системы);
• критические ресурсы и цепи снабжения;
• доступ к чувствительным данным или возможность контроля над ними;
• характер инвестора, в частности, наличие государственного контроля, финансирования или влияния со стороны третьих стран.

Таким образом, в центре внимания находится не только формальный статус инвестора, но потенциальный риск конкретной транзакции в конкретном контексте. Для производителей и поставщиков оборудования двойного назначения скрининг инвестиций тесно переплетается с режимами экспортного контроля и санкционного комплаенса.

Европейская практика исходит из того, что полный запрет на инвестиции является крайней мерой. Значительно чаще применяются:

• разрешение без условий – если риски отсутствуют или минимальны;
• разрешение с условиями (mitigation measures) — например, ограничение доступа к определенным технологиям, данным, управленческим функциям, требованиям по локализации или корпоративному управлению;
• запрет — только в тех случаях, когда риски не могут быть уменьшены другими инструментами.

Именно наличие смягчающих мер (mitigation measures), а не бинарной логики «разрешить/запретить», считается одним из ключевых преимуществ европейской модели с точки зрения инвестиционной привлекательности и правовой определенности.

Для Украины, которая находится в процессе адаптации законодательства к праву Европейского Союза, европейская модель скрининга иностранных инвестиций имеет ряд принципиальных импликаций.

Регламент (ЕС) 2019/452 не навязывает государствам-членам единой институциональной модели и не требует создания конкретного скринингового органа. Каждое государство сохраняет свободу в выборе органов, процедур и форм организации механизма контроля иностранных инвестиций. В то же время европейский подход четко демонстрирует, что ключевым является не название или статус органа, а качество процедурного дизайна.

В центре европейской модели находятся:

• четко определенная процедура скрининга;
• прозрачные и предполагаемые критерии оценки рисков;
• возможность координации и обмена информацией с другими государствами и Европейской Комиссией;
• применение пропорциональных мер, включая условия и ограничения, вместо автоматических запретов.

Вторым принципиальным элементом является риск-ориентированный характер анализа, при котором решающее значение имеет не формальная принадлежность инвестиции в определенный сектор или происхождение инвестора, а конкретное влияние транзакции на безопасность, публичный порядок и критические интересы государства.

С этой точки зрения, в случае принятия за основу законопроекта № 14062 в его текущей редакции в процессе диалога с ЕС в рамках адаптации к acquis и практике его применения, Украина может столкнуться с необходимостью дальнейшей доработки режима скрининга ПИИ. Речь идет не о формальном несоответствии праву Союза, а о потенциальных рекомендациях по повышению процедурной определенности, введению риск-ориентированных критериев и ограничению чрезмерной административной дискреции.

В практическом измерении это означает дополнительные временные и институциональные расходы: пересмотр самого закона, доработку или переписку подзаконных актов, а также период правовой неопределенности для инвесторов на этапе запуска системы. Поэтому вопрос выбора модели скрининга имеет значение не только с точки зрения безопасности, но и с точки зрения эффективности евроинтеграционного процесса и инвестиционной предсказуемости.

Понимание логики CFIUS является ключевым для оценки того, почему институциональные решения украинских законопроектов выглядят либо неполными (№ 14062), либо концептуально рискованными (№ 14062-1).

Американская модель скрининга иностранных инвестиций существенно отличается от европейской по институциональной архитектуре, но в то же время разделяет с ней ключевые методологические принципы. CFIUS — межведомственный аналитический центр, аккумулирующий информацию; формирует оценку безопасности; предлагает mitigation measures и выносит рекомендации на политический уровень.

CFIUS не является классическим регулятором в понимании административного права. Это координационный механизм, объединяющий представителей ключевых федеральных ведомств (оборона, внутренняя безопасность, торговля, энергетика, разведка и т.д.) и действующий под председательством Министерства финансов США. Именно такая межведомственная природа позволяет объединить экономический, безопасный и технологический анализ в рамках одной процедуры.

Ключевое отличие от модели ЕС состоит в том, что CFIUS функционирует как единый центр принятия решений, а не как рамка для координации между автономными национальными органами.

Американский подход к скринингу иностранных инвестиций эволюционировал от классического контроля за приобретением компаний к более широкой модели, которая охватывает:

• приобретение контроля над американскими компаниями;
• неконтрольные инвестиции в компании, работающие с критическими технологиями, критической инфраструктурой или чувствительными персональными данными;
• соглашения с недвижимостью, если они создают риски для военных или стратегических объектов;
• цепи поставки и доступ к технологиям двойного или военного назначения.

Таким образом, как и в европейской модели, решающее значение имеет функциональный риск, а не только формальная структура сделки.

Американский подход к скринингу иностранных инвестиций принципиально не сводится к простому выбору между разрешением и запретом. В большинстве случаев CFIUS работает с транзакциями через систему условий и ограничений, пытаясь снизить конкретные риски, а не блокировать сделки как таковые. Речь идет, в частности, об ограничении доступа инвестора к отдельным технологиям или массивам данных, специальных требованиях к корпоративному управлению, распределению функций внутри группы или даже изменению структуры самого соглашения.

Полный запрет или принудительное отчуждение активов применяются сравнительно редко и обычно тогда, когда регуляторы приходят к выводу, что никакие смягчающие меры не способны нейтрализовать выявленные риски. Именно поэтому такие решения носят исключительный характер и рассматриваются как крайнее средство.

Ключевой особенностью американской модели является то, что в наиболее чувствительных случаях окончательное слово остается за президентом США. Этот уровень принятия решения выполняет роль своеобразного «предохранителя»: он легитимизирует жесткое вмешательство в свободу инвестиций и одновременно четко определяет, кто несет ответственность за последствия такого шага. В результате высокая централизация полномочий CFIUS компенсируется персонифицированной политической ответственностью, а также строгой межведомственной координацией и процедурной дисциплиной.

Если сравнивать этот подход с европейской моделью, американская система выглядит более жесткой и централизованной, особенно учитывая откровенный учет геополитических факторов. В то же время, между США и ЕС существует важная общая основа. В обоих случаях в центре внимания находится оценка реальных рисков, а не формальные признаки сделки, ключевыми объектами анализа остаются технологии, инфраструктура и данные, а условные и компенсаторные механизмы рассматриваются как приоритетная альтернатива прямым запретам.

Американская модель скрининга иностранных инвестиций в рамках CFIUS построена как поэтапная процедура, позволяющая государству постепенно наращивать интенсивность вмешательства в зависимости от характера и уровня выявленных рисков.

На практике процесс обычно начинается с сообщения о транзакции, которое может быть как добровольным, так и обязательным — в зависимости от сферы деятельности, структуры сделки и иностранного капитала. Уже на этом этапе инвестор сталкивается с логикой безопасности оценки, которая выходит далеко за пределы классического корпоративного или антимонопольного анализа.

Первичный пересмотр позволяет отсеять транзакции, не создающие существенные риски для национальной безопасности США. Если же возможны угрозы, CFIUS переходит к углубленному расследованию, в рамках которого анализируются не только формальные параметры соглашения, но и технологические, цепные, геополитические и институциональные аспекты инвестиции.

Ключевой чертой американской модели является то, что она не сводится к бинарному выбору «разрешить или запретить». Значительная часть кейсов завершается разрешением при выполнении обязательных смягчающих мер — ограничение доступа к определенным технологиям или данным, требования к корпоративному управлению, локализации отдельных функций или реструктуризации транзакции. Запрещение или принудительное отчуждение активов рассматривается как крайний инструмент, когда риски не могут быть устранены другими способами.

Важно, что в наиболее чувствительных случаях окончательное решение выносится на уровень Президента США. Именно этот политический backstop обеспечивает легитимность жестких вмешательств в свободу инвестиций и четко олицетворяет ответственность за такие решения. В результате централизация полномочий CFIUS компенсируется высоким уровнем межведомственной координации, процедурной дисциплины и политической ответственности.

По сравнению с европейской моделью, американский подход значительно централизован и жестче с точки зрения учета геополитических факторов. В то же время, между США и ЕС существует принципиальная общность подходов: риск-ориентированный характер анализа, фокус на критических технологиях, инфраструктуре и данных, а также приоритет применения условий и смягчающих мер вместо автоматических запретов.

Для Украины у американской модели скорее аналитическая, чем прикладная ценность. Она демонстрирует, что централизованный режим скрининга может работать только при наличии четкой институциональной архитектуры, единого центра анализа, прозрачной процедуры и уровня окончательного решения. Без этих элементов попытка воссоздать CFIUS-подобную конструкцию рискует превратиться в формальный административный контроль без достаточной аналитической глубины и доверия со стороны инвесторов.

Сравнение украинских законопроектов с моделями Европейского Союза и США демонстрирует, что эффективность режима скрининга иностранных инвестиций определяется не названием органа или заимствованием институциональных образов, а целостной архитектурой принятия решений.

Европейская модель делает акцент на процедурной координации, риск-ориентированном анализе и пропорциональных инструментах влияния, в то время как американская система CFIUS сочетает глубокий факторный анализ с четко персонифицированной политической ответственностью.

Украинские законопроекты пытаются комбинировать элементы обоих подходов, но пока не воспроизводят в полной мере ни европейскую процедурную логику, ни американскую концентрацию полномочий и ответственности.

Именно поэтому ключевой вопрос для Украины заключается не в выборе «европейской» или «американской» модели как таковой, а в формировании собственного скринингового режима, который будет одновременно институционально состоятельным, процедурно предсказуемым и совместимым с обязательствами в рамках евроинтеграционного процесса.

Введение режима скрининга прямых иностранных инвестиций в Украине неизбежно. Вопрос заключается не в том, будет ли такой механизм создан, а каким именно он будет с точки зрения правовой определенности, институциональной способности и совместимости с европейской моделью регулирования. Именно от этого будет зависеть, станет ли скрининг инструментом управляемого управления рисками, превратится ли в дополнительный барьер для инвестиций в период послевоенного восстановления.

Оценивая предложенные законопроекты и возможные сценарии их развития, целесообразно исходить из нескольких базовых критериев.

Во-первых, правовая определенность и предсказуемость. Инвестор должен понимать, когда применяется скрининг, по каким критериям оценивается инвестиция и какие возможные последствия решения органа власти. Непредсказуемость или непрозрачность решений в области скрининга ПИИ потенциально создает основу для инвестиционных и коммерческих споров, в том числе с международным элементом.

Во-вторых, принцип пропорциональности. Ограничения инвестиций должны применяться только настолько, насколько это необходимо для защиты безопасности и публичного порядка с приоритетом условий и митигационных мер над прямыми запретами.

В-третьих, институциональная способность. Выбранный орган или модель должны быть способны осуществлять сложный междисциплинарный анализ – экономический, технологический и безопасный – без перегрузки системы и дублирования функций.

В-четвертых, совместимость с правом и практикой ЕС. Для государства-кандидата критически важно, чтобы новый режим не нуждался в радикальном пересмотре через год-два в процессе диалога по адаптации к acquis ЕС.

Этот вариант предполагает введение скрининга, сосредоточенного на классических секторах hard security — критической инфраструктуре, недрах, военных и двойных технологиях с централизованным административным контролем.

Его преимущество – относительная простота запуска и быстрое создание формального инструмента контроля. В то же время именно эта модель рискует столкнуться с дальнейшими рекомендациями ЕС по доработке процедур, риск-ориентированных критериев и ограничению чрезмерной дискреции. В практическом измерении это означает возможность двойной реформы: сначала принятие рамочного закона, а впоследствии его существенный пересмотр.

Законопроект № 14062-1 выглядит значительно более близким к современным международным стандартам по содержанию: он базируется на факторном анализе рисков, принципах пропорциональности и недискриминации, предусматривает возможность согласования инвестиций с условиями.

В то же время, его институциональное решение — концентрация ключевых полномочий в АМКУ — создает сложные вопросы с точки зрения разграничения конкурентного и контроля безопасности. Без четкого «политического backstop» и процедурных предохранителей существует риск чрезмерной юридизации решений безопасности и снижения их легитимности.

С нашей точки зрения наиболее сбалансированным вариантом является сочетание:

• процедурной логики, принципов и риск-факторов, заложенных в законопроекте № 14062-1;
• институциональной архитектуры, более близкой к европейской и американской практике, но без смешения функций конкурентного регулятора и органа анализа безопасности.

Речь идет о создании межведомственного механизма с четким распределением ролей: аналитический уровень, уровень принятия решения и уровень ответственности. Именно такая модель наиболее соответствует логике Регламента (ЕС) 2019/452 и одновременно позволяет учесть эволюцию американского подхода.

Учитывая евроинтеграционный контекст и ожидания партнеров, наиболее вероятным выглядит сценарий постепенного движения от рамочной модели до более сложной риск-ориентированной системы. Однако именно этот путь самый дорогой с точки зрения времени и правовой определенности.

Гораздо эффективнее с точки зрения имплементации было бы сразу заложить модель, совместимую с европейскими принципами, даже если это потребует более сложной работы на этапе подготовки закона. Европейские партнеры, по всей вероятности, поддержат не конкретный орган или название института, а логику процедуры: прозрачность, пропорциональность, координацию и возможность митизации рисков.

Анализ выполнила Анна Цират, д.ю.н., партнер Jurvneshservice